进入新世纪新阶段，随着改革的不断深入和全面建设小康社会的推进，发展过程中的各种矛盾也接踵而至，并且呈现出多发性、复杂性的特点。作为拥有80万人口的长丰县来说，这个时期既是“发展机遇期”，更是“矛盾凸显期” 各种社会矛盾随之增多，社会利益关系更加复杂。随着改革的深化、体制的转换和利益格局的不断调整，加上人们受各种思想文化和生活方式的影响，不可避免地会出现一些经济利益的摩擦、思想观念的碰撞。能否正确处理农村大量的人民内部矛盾和其他社会矛盾，使广大人民群众安居乐业，尽快实现小康，这是一项重大而又紧迫的课题。为了解开这一难解的“方程”，长丰县司法局在县委、县政府大力支持下，综合借鉴外地经验，下决心建设社会矛盾“大调解”机制，精心构建以党政领导负责、政法委牵头、司法行政为主、各部门联动的社会矛盾纠纷“大调解”新格局，组建乡（镇）社会矛盾排查调处中心，力图运用法律的、行政的、经济的和思想教育的等多种手段，及时有效化解社会矛盾纠纷，努力为我县经济发展和社会全面进步营造稳定和谐的法制环境。通过一段时间的实际运作，目前已取得了明显成效。

    一、统一认识，把农村构建和谐社会的着眼点放在打造“调解格局”上

    稳定是发展的基础，没有稳定的大局，就没有经济的发展。近年来，长丰县的各级各类调解组织虽然化解了大量的矛盾纠纷，但没有从根本上消除影响稳定的不安定因素，各种社会矛盾依然是困扰党委、政府，令各级领导比较头痛的一件大事。建立社会矛盾纠纷排查调处新的工作机制，开展“大调解”，是我们面对不断变化的新形势进行的新的尝试和探索。

    （一）构建“大调解”格局是新形势下解决社会矛盾纠纷的客观需要。我们在大量调研的基础上发现，当前社会矛盾纠纷呈现一些新的特点：一是纠纷的类型增多并逐渐从传统的家庭、邻里纠纷向带有经济利益冲突的纠纷转变。如征地拆迁，企业改制、承包、转让、生产、经营，土地流转，下岗待岗，社会统筹等。这些纠纷已突破以往的民间纠纷的范畴;二是传统的民间纠纷冲突性增强。一些如农村土地、水面承包经营，婚恋、赡养抚养、农田灌排水、非正常死亡等与当事人利益密切相关的矛盾纠纷，一旦处理不当，很容易激化，甚至形成群体性上访或械斗;三是有些矛盾互相交织，涉及到多个部门，解决难度增大。如城镇居民房屋产权纠纷，企业改革后下岗职工与原单位间利益纠纷，自谋职业人员经营中发生的纠纷，征地补偿、拆迁安置出现的纠纷等等。这些矛盾纠纷大多数由于历史遗留问题、政策落实不到位或法律程序不到位等原因引起的，牵扯的单位比较多，问题也比较复杂。群众有了问题找到有关部门，谁都是“有关部门”，谁又都不能完全履行“有关部门”的职责，其结果往往把问题向踢皮球一样踢来踢去;四是随着群众的民主意识、法制意识逐步增强，传统的调解手段难以使群众心服口服，加之市场经济的发展和农村改革的不断深入，群众对集体的依赖程度与以前相比大大减弱，不少群众的心态是“有钱有粮不靠你，不批不斗不怕你，出了问题就找你，处理不好就告你”。作为管理部门却又普遍存在着“硬办法不敢用，软办法不顶用，老办法不能用，新办法不会用”的问题，缺乏处理问题的有效手段。社会矛盾纠纷呈现连带性、复杂性和多样性，单纯靠某个机关、某个部门的力量难以解决，必须更大限度的与其他部门协作，形成规范有效的协作机制，共同解决纠纷。

    （二）构建“大调解”格局是新形势下密切干群关系、践行党的宗旨的需要。长期以来，由于基层干部工作作风和工作机制方面的原因，造成党群、干群关系的疏远，“干部离群众太远”。而农村大量发生的纠纷和矛盾，又迫切要求及时、公正地给予调处化解。虽然大部分矛盾涉及法律，群众往往却不愿意诉诸法院。一是因为凡是对簿公堂的，矛盾双方一般都要结下很深的怨恨；二是认为打官司不光彩；三是烦琐的法律程序、诉讼费、执行难等一连串问题，让他们感觉“法律离自己太远”。这就需要有一个更贴近群众的办事机构来为他们分忧解难。群众的需要，就应该是党政组织的服务内容。我们在服务经济发展的同时，必须把化解社会矛盾纠纷作为为人民服务的一个重要方面。本着“为群众解难、为政府分优”的原则，需强化力量，建立完善、有效的调解机制，依法化解各类社会矛盾纠纷。

    （三）构建“大调解”格局是新形势下实现依法行政的需要。当前，各类社会矛盾纠纷中相当一部分属于“法院管不着，村里管不了，乡里管不好”的问题，一些矛盾纠纷达不到司法机关处理的条件，信访部门由于受权限制约，接访后主要是分流到有关部门和基层处理，难以直接解决问题，大量矛盾纠纷需由政府部门依照法律、法规和政策规定进行化解。要妥善调处好这些群众最敏感最需要公平的问题，政府部门的依法行政就显得尤为重要。这就客观要求我们必须尽快建立一个能够代表党委政府行使职权，协调各部门依法调处各类社会矛盾纠纷的工作机制和体制。

    二、整合资源，把建设“大调解”机制的着重点放在组建“调处中心”上。

    过去，我县的矛盾纠纷调处工作主要有以下几种形式：一是执行国家行政公务活动的行政调解，二是司法行政部门主管的人民调解委员会调解，三是法院调解，四是法律服务机构的有偿法律服务调解，五是民间其他形式的调解。但这几类调解组织在实际工作中往往是各自为战，互相间的协调和联系较少，难以形成合力，矛盾纠纷预防和调解的效果受到不同程度的影响。为整合现有的调解资源，形成齐抓共管的合力。在实践的基础上，我们重点做了如下几项工作：

    （一）组建以司法行政为主的社会矛盾纠纷“大调解”组织及办事机构。通过大量调研，结合长丰实际，县里成立了以县委分管副书记任组长，县委政法委书记、县人大分管副主任、县政府分管副县长、县政协分管副主席为副组长，县综治办、司法局、法院、公安局、信访局、土地局、建设局、计生委等多个部门负责人为成员的社会矛盾纠纷排查调解领导组，并下设办公室，办公室设在县司法局，司法局长任办公室主任；各乡镇成立以党（政）主要负责人挂帅，分管领导具体负责，司法所、综治办、公安派出所、法庭、信访办、土地所等部门组成的社会矛盾纠纷排查调处中心。“调处中心”办公室设在司法所，司法所长为常务副主任，综治办、信访室主任为副主任。“调处中心”作为乡（镇）党委政府的综合办事机构，是一个由专职执法人员组成的依据国家法律、法规公正调处社会矛盾纠纷的主要工作机构，具有法律权威性的调解组织；各村（居）委会、大型（百人以上）企业则以首席调解员为主体，以村人民调解委员会为基础，以“村民服务中心”为依托，开展纠纷的预防、排查和调处工作。通过县、乡、村三级联动，达到统一指挥，协调有序，充分发挥各职能部门和各级调解组织共同化解矛盾纠纷的目地。

    （二）、开展试点工作，实行有序推动。根据县委主要领导提出的“边试点，边规范，边总结，边推广”的要求，2004年10月，我们先期在下塘、双墩、水湖、岗集四个镇进行试点。四个试点镇党委政府高度重视，积极行动，结合实际分别指定了具体实施方案，迅速成立了镇“社会矛盾纠纷排查调处中心”，启动试点工作。按照“点上抓规范，面上抓普及”的思路，县司法局经常到试点镇进行指导、督促，帮助建立工作制度，规范运作方式，对好的经验和做法及时在其他地方推广，对发现的问题及时进行改正。通过在四个镇的试点，我们摸索和积累了一些成功的经验，试点镇成立的社会矛盾纠纷排查调处中心也显示出较强的生命力。2005年1月，又在三十头、陶湖、杜集、徐庙等四个乡扩大试点。2005年3月，其他乡镇纷纷响应，社会矛盾纠纷排查调处工作在全县全面铺开，真是“忽入一夜春风来，千树万树梨花开”。

    （三）、灵活操作，规范运行。加强社会矛盾纠纷的预防、排查和调解工作，灵活有效的操作和规范的运行是关键。为达到良好的效果，县领导组及其办公室要求各试点单位要重点落实好“三项制度：一是建立纠纷排查调解工作责任制。即对矛盾纠纷的预防、排查、调解工作实行量化管理，把矛盾的预防、排查、调解责任和任务层层落实到每个部门、每个环节直至每个人；二是坚持社会矛盾纠纷排查调解例会（调度会）制度，建立纠纷排查调解长效机制。村里每旬召开一次矛盾纠纷摸底排查会；乡（镇）每月组织召开一次例会，主要是学习有关文件和会议精神，交流经验，进行业务培训，分析汇总本辖区纠纷排查调解情况，研究和落实疑难或重大纠纷的调解等，并于的25日将有关数据上报县调处中心办公室；县级每月30日组织召开一次调度会，通报各乡镇当月矛盾纠纷工作开展情况，听取工作汇报，协调解决有关问题，部署下一阶段工作。实现了“三级联动”；三是建立疑难和重点纠纷的联合调解制度。对重大和疑难纠纷及时报告，并采取以乡镇为主、相关部门参与等方式，成立联合调解小组，制定合理的调解方案，进行重点调处，限时化解。做到“四个在先”：预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。推行“四前工作法”，即：组织建设走在工作前，保证社会矛盾纠纷预防化解工作有人抓，有人管；预测工作走在预防前，建立一个反应灵敏、善于及时发现矛盾纠纷的预警体系；预防工作走在调解前，努力减少矛盾，尽可能避免纠纷；调解工作走在激化前，力争把矛盾解决在萌芽状态。把握好“五个环节”：一是统一接案。实行一个窗口对外，由值班室集中受理案件。对群众的咨询，值班人员当场答复，对群众反映的问题及需要调处的案件，及时向常务副主任汇报；二是调处方案。比较简单、能当场解决的问题和纠纷由值班人员报请常务副主任或协调有关人员及部门当场解决；一般案件，由主任和副主任共同研究调处方案；重大案件，及时请示汇报，争取重视，协调解决；三是分类调解，分口管理：按照“宜调则调，宜分则分，自调为主，分调为辅，多方配合，整体推进”的方法，凡涉及多个部门的复杂问题，由“调处中心”协调解决，“调处中心”处理情况要及时向中心主任汇报。如宅基地纠纷由土地所处理，教育收费由乡教育办公室处理。调解前，工作人员先进行调查研究，全面掌握实际情况，搞好取证记录。调解中，工作人员以事实为依据，以有关政策和法律规定为准绳，对当事人进行说服、劝导和教育，动之以情，晓之以理，讲清利害，明断是非，力求双方心服口服。在此基础上，拿出当事人能接受的处理意见，达成最终协议。协议达成后，当事人和调解工作人员签字盖章；四是跟踪落实。实行回访制度，重点案件实行专人重点包案，重点回访，征求当事人意见，监督协议的执行，防止矛盾纠纷出现反弹。对每一起案件都一抓到底，确保“接必调，调必果”；五是超前排查。要求中心值班人员戒除衙门作风，坚持坐等与外出排查相结合，及时发现和化解矛盾。对苗头性、倾向性的各类隐患，尤其是征地拆迁，土地流转等多发性矛盾，组织精干力量，走村访户，及时排查，做到未雨绸缪，防患未然。

    三、倾心尽力，把“大调解”工作的着力点放在及时化解矛盾上。

    及时地发现问题，敏锐地洞察矛盾，是解决矛盾的基础。任何矛盾都有产生和发展的过程。我县的“大调解”机制组建后，不仅善于引导群众，宣传群众，说服群众，善于畅通民主渠道，使老百姓的疾苦有地方诉，意见有地方提，怨气有地方发，而且还善于见微知著，取得化解矛盾的主动权。调处中心的工作人员还经常性开展调查研究，对当前的社会矛盾情况、现实矛盾、潜在矛盾做到了然在胸；对一些可能导致矛盾的因素，提前做好引导、疏导和化解工作，使之尽可能向有利的方向转化，特别是对一些重大的带倾向性的问题，做到明察秋毫，见微知著，冷静对待，审慎处置，当矛盾露头时，注重防止其累积；当矛盾发生时，注重防止其扩散；当矛盾扩散时，注重防止其复异；当矛盾处理后，注重防止其沉淀。

    如2003年6月，岗集镇在开展“退耕还林”工作中，新庄村支部书记、李岗村村民组长王国福违规操作，隐瞒“退耕还林”的相关政策，在没有召开村民代表会议的情况下，到李岗村民组黄中平等19户村民家中与妇女、小孩签定了所谓的“退田协议”，新庄村委会又给予了见证，后又将2003年至2004年的“退耕还林”国家补助款占为己有。19户村民知道事情的真相后，多次到镇政府反映情况并要求处理，但一直未得到解决。2005年2月20日，19户村民再次来到镇政府，声称“再不解决，就集体市县上访”。岗集镇当即要求镇“调处中心”予以化解。在“调处中心”的统一协调指挥下，司法所立即介入。他们首先进行了认真的调查，细致的走访，并及时查明了真相。2005年2月29日，司法所同志组织双方进行了调解。根据事实和相关法律、法规，首先确认了“退田协议”无效，对给群众造成的损失由新庄村委会给予适当补偿，新庄村委会无异议，黄中平等19户村民对调解结果非常满意。他们敲锣打鼓，给司法所送来锦旗，称赞司法所依法公正调解，为民排忧解难，是“三个代表”的忠诚实践者。

    再如 二○○五年三月一日上午，徐庙乡梅元村年庄组村民代表尹学坤等五人，来到乡“调处中心”，反映并要求处理年庄组西圩于2002年被陈某承包后，因为2003年的洪水，导致陈某2003、2004年一万多元承包费未交。乡、村干部、相关部门及陈某亲朋分别调处四个多月未果。群众意见很大，商议准备用暴力强行将承包权收回，并拨打安徽卫视“第一时间”，要对此事进行暴光，看看农民的权利是否应该得到保护！乡“调处中心”高度重视，向乡党委政府汇报后，立即安排司法所副所长、调处中心副主任俞家满同志带队并协调负责处理此纠纷。俞家满同志带领司法所相关人员进行认真细致的调查、取证，向发包、承包双方宣传政策、法律及由此矛盾纠纷处理不当给双方造成的严重后果，经过近十天的说服教育和耐心调解，双方相互谅解并达成协议。同时承包方陈某补交了一万六千多元承包费，并续签了2005年的承包合同，双方十分满意，乡党委、政府非常高兴。

    实践证明，“大调解”格局和工作机制的建立，符合百姓意愿，符合党的宗旨，符合当前社会、经济发展的新形式，具有强大的生命力和现实意义，对于加强基层基础工作，维护稳定大局，具有非常重要的作用。“大调解”工作发挥党委、政府统一领导，政法综治一票否决，司法行政部门组织网络完善、职能部门齐抓共管的“三大优势”；有效整合以司法所为主力军的“两所一庭”，村（居）人民调解委员会和计生办、土地所等其他行政部门及社会其他调解力量；构筑了“三道屏障”：一是以村调委会为主体，以村调解室为依托的村级矛盾纠纷排查调处控制屏障，这是最基础的屏障。二是建立完善乡镇社会矛盾纠纷排查调处中心，快速处理辖区内发生的矛盾纠纷，这是最重要的屏障。三是在县里成立矛盾纠纷调解领导协调组，统一协调有关部门联动的接访屏障，实行县领导周六接访，公检法部门领导接访，148及公证律师参与接访等；完成了“三个转变”:一是实现了社会矛盾纠纷排查调处工作由强行入轨向自觉行动的转变。二是由司法行政部门单打一向综治部门整体联动的转变；三是由探索尝试到规范运作的转变。起到了“三大作用”:一是排查矛盾纠纷的预警作用。通过纠纷排查和每月一次的逐个例会、调度会，及时发现矛盾纠纷隐患，对苗头性、倾向性的各类隐患，尤其是征地拆迁，土地流转等多发性矛盾，组织精干力量，走村访户，及时排查，做到未雨绸缪，防患未然。二是调处矛盾纠纷的“稳压器”作用。大调解工作妥善解决了大量多年来悬而未决的老大难问题，群众上访势头得到控制，2005年上半年，我县信访总量下降、越级上访均成下降趋势。三是密切党委政府与人民群众的“连心桥”作用。大调解采取非司法程序，用民主的、说服教育的方法，调解人民内部矛盾，动之以情，晓之有理，处之以法，群众容易接受，从而理顺了情绪，融洽了党群、干群关系。实现了“三大目标”:一是小事不出村，大事不出乡（镇），矛盾不上交，群体性上访不出县。二是基层群众方便了，领导干部解脱了，社会局面稳定了。三是整合了资源，形成了合力。

    “大调解”工作，使我县矛盾纠纷的摸排率、调节率、调解成功率明显提高。今年1—6月份，全县各调处中心共调处各类纠纷876起。制止越级上访63起，制止群体性械斗27起，调处重大疑难纠纷213起，防民转刑案件44起。有力维护了长丰社会政治稳定，得到市县领导和社会各界的高度评价。全县21个乡镇“调处中心”均接受了市综治委的等级评定验收，其中优秀等次6个，良好等次14个，合格等次一个，市政法委为此奖励7万元专项经费用于“中心”规范化建设。“大调解”工作得到各级媒体的广泛关注，中央电视台、安徽电视台、《安徽日报》、《安徽法制》、合肥电视台等均予以深入报道。

    我县的“大调解”工作，得到了各级领导的高度重视。市委常委、政法委书记张晓麟，副市长雍成翰等领导同志先后多次深入我县试点乡镇检查指导“大调解”工作，并对该项工作多次给予批示。县委副书记、县长聂爱国等主要领导亲自部署“大调解”工作，县委分管副书记钱久帮，县委常委、政法委书记许道和等领导多次到试点乡镇检查指导并督促大调解工作的落实，县政府还将其作为维护全县维护社会稳定的突出工作来抓。领导的关心支持和党委政府的高度重视，使我县的“大调解”工作始终沿着正确的轨道推进。

    社会矛盾纠纷排查调处工作是一项长期性的工作，有一个不断探索，不断完善，不断提高的过程，不可能毕其功于一役。长丰县的“大调解”经过不断的规范、提高和创新，必将为保障和推动我县社会的全面进步，保障和推动县域经济的跨越式发展，为创建“平安长丰”做出应有的贡献。

主持人：李文建

执笔人：仇恒光