根据省、市委办公厅，省、市政府办公厅关于开展建立农村基层工作新机制调研活动的通知精神，近期，我县组织人员就农业税免征后如何建立农村工作新机制进行了专题调研，通过召开不同类型的座谈会、进村入户访谈等调研形式，初步了解农业税免征后基层干部群众的思想状况、农业和农村工作中面临的新的矛盾和困难。

    一、当前我县农业、农村工作现状

    我县地处江淮分水岭，县域面积1938平方公里，人口78.27万，其中农业人口69.47万；辖20个乡镇和1个工业区，309个村（居）委会；耕地面积105万亩。我县是国家扶贫开发重点县、全国商品粮生产基地县、全国瘦肉型商品猪生产基地县、省江淮分水岭综合治理开发重点县。2004年，全县实现地区生产总值28.02亿元，其中一产实现增加值12.21亿元，占43.5 %，其中农业7.64亿元，林业0.26亿元，畜牧业3.25亿元，渔业0.84亿元；财政收入2.05亿元，其中农业税2300万元，占11.4%；农民人均纯收入2089元，其中人均纯收入低于637元的特困人口19170人，人均纯收入低于882元的困难人口34129人，五保老人10522人。目前全县共有行政、事业在编人员11987人，其中全额财政供给人员7334人，差额财政供给人员1102人，自收自支人员1743人。

    近年来,我县坚持以“三个代表”重要思想为指导，以跨越式发展统揽全局，坚持“快工强县、优农富民”的发展思路，解放思想，解放行动，积极做好新形势下的农业和农村工作。一是坚持“快工强县”，快速提升县域经济实力。坚持把招商引资作为跨越式发展的第一要务, 2004年，全县第二产业完成增加值8.62亿元，其中实现工业增加值6.02亿元，工业对经济增长贡献率为36.9%，对财政贡献率为31.2%，县域经济实力增强；坚持“非均衡”发展，全力打造“南部经济区”。2004年，南部经济区两镇两乡一区的财政收入占全县的40.8%，南部经济区的经济中心地位进一步确立；坚持把项目建设作为经济发展的支撑，对上争取投资，对外招商引资，对内激活民资，2004年，全县共实施各类建设项目170个，完成投资9亿元，项目对经济和社会发展的拉动、支撑作用进一步显现。二是坚持“优农富民”，努力拓宽农民增收渠道。坚持发展城郊型农业，加快农业结构调整。全县设施农业发展到5.5万亩，其中,草莓3万亩。举办了草莓节等节会，使特色农产品品牌更响、销路更畅；坚持效益至上，提升大宗农作物品质，2004年全县油菜面积56.9万亩，优质率96.6%，小麦面积18.3万亩，优质率83%，水稻面积72.8万亩，优质率62%。坚持以工业的理念抓农业,加强农业园区建设,全县共建设农业精品园区19个,核心区面积1.2万亩,新建养殖小区71个,长丰草莓等11种农产品被国家认证为全国无公害农产品；坚持发展劳务经济,增加农民非农收入。2004年,全县外出务工人员14.1万人,劳务收入达6.5亿元。三是坚持机制创新，深化农村各项改革。按照“计量供水、定额核算、分期预收、开票到户”的原则和“分类指导、有保有放、统分结合、批量供水”的要求，理顺关系，明确权责，逐步深化和完善农业生产用水经营管理制度改革；采取承包租赁、股份合作、拍卖和专人管理等方式，因地制宜地制定具体实施方案，深化水利产权制度改革,采取拍卖、租赁、承包等方式将小型水利设施推向市场，解决了小型水利设施无人管理、无钱管理的难题。深化林权制度改革，实行“谁造林、谁经营、谁收益”，将林木产权确权到户，明确林木所有权，发放林权证。鼓励造林专业户、社会团体、企事业单位租赁、承包造林，形成林业投入多元化机制；探索义务教育办学方式，鼓励社会力量办学，大力发展职业教育和民办教育，积极深化教育体制改革；加强乡镇卫生院建设，完善服务功能，规范村级卫生组织建设，完善公共卫生服务网络，深化医疗卫生制度改革。四是坚持防治并举，全力维护农村稳定。建立和完善信访工作目标责任制、三级联动责任制、星期六信访接待日制度，开展信访隐患排查活动，掌握情况，化解矛盾；坚持“打”“防”结合开展各类专项活动，实行夜间巡逻，加强社会治安综合治理；建立和完善城乡特困群众生活救助制度，落实再就业各项优惠政策，扩大养老、失业、医疗保险覆盖面，妥善处置了可能影响农村社会稳定的矛盾。五是坚持服务农民，推行为民全程代理。在村一级扩大现有党员活动室的服务功能，建设一个集党员活动、村民议事和为民服务为一体的多功能的服务阵地——村民服务中心；在乡镇一级，整合站所的服务力量，建立为民服务全程代理室；在县一级，建立政务服务中心，形成县、乡、村三级服务阵地相衔接、三级服务功能相辅助、联动服务、为民办事的网络。实行为民服务全程代理，变群众跑为干部跑、变多次办为一次办，方便了群众的生产生活，改善了干群关系。

    二、农业税免征后农业和农村工作面临的新问题

    农业税全免是一项惠及十亿农民的德政工程，集中体现党中央、国务院以人为本、执政为民的执政理念，受到了广大群众的普遍拥护和基层干部的大力支持，必将对我国的农业和农村工作带来极其深远的影响。农业税的减免，将带来农业和农村工作、农村基层干部工作职能和方式等全方面的转变，将有益于农村和农业工作中一系列问题的解决。我县经深入调研，当前基层干部对农业税减免后的忧虑主要表现在四个方面：

    1、财政收入总量减少，乡村债务化解难。

    一是乡镇收入减少。乡镇税源长期以农业为主，工业企业少，商贸饮食服务业等第三产业发展滞后，乡级税源少，农业税收一直是基层政府财政收入的重要来源，特别是我县中北部乡镇政府，主要依靠农业税收来维护运转。据统计，我县乡镇农业税占地方收入50%以上的乡镇2个，占地方收入50%-40%的乡镇3个；占地方收入40%-30%的7个，占地方收入30%以下的9个。从这次调查的20个乡镇看，农业税取消后，乡镇财政收入减少2298万元，一些乡镇因财政缺口大，正常运转难以维系。如我县下塘镇4.8万人，耕地4.9万亩，辖19个村（居）委会。2004年，该镇财政收入520万元，其中，农业税123万元；另有上级转移支付229.2万元。而本级预算支出达901.4万元，不扣除农业税减少因素，该镇财务缺口仍高达152.2万元，乡镇财政保工资、保运转就已经难以维系。类似这样的乡镇在我县还有相当一定数量。我县杨庙镇是财政状况较好的镇，但在保工资、保运转前提下，民政优抚、乡村义务教育、民兵训练、计划生育等各项刚性支出压力仍然较大。二是开支仍在加大。经过并村减员和撤乡并镇后，一般乡镇教育开支仍占财政开支的60%左右。精简机构，调整学校布局，压缩乡镇财政供养人员，的确是乡镇节支的重头戏。但从调查的情况看，其操作难度很大，短时间内期望值不宜过大。全县现有中小学校363所，在校学生15.3万人，在职教职工6730人。按照省政府教师编制管理规定的师生比例，长丰县农村教师缺口大，而且越是经济落后的乡镇，教师缺员越多。此外，加强乡镇财源建设，增加乡镇财政收入，由于受到资金、技术、信息、市场等诸多因素的制约，短期内也难有成效。三是乡村债务难以化解。长丰县乡镇历年欠债达26932万元，村级欠债9115万元，其中乡村办学、道路修建、水利兴修以及农村供电、广播等基础设施建设负债占80%以上。在财政收入不能保持平衡，年年有缺口的情况下，庞大的债务负担无疑是乡镇财政的一个沉重包袱，乡村债务自我化解无路。目前因债诉讼法庭日渐增多，严重影响了乡村组织的诚信及乡村干部的积极性，已成为干群矛盾和农村不稳定的潜在因素。

    2、公益事业欠帐较多，资金投入筹集难。

    一是农村部分公益事业无力发展。农业税取消后，原来由乡村承担的一些公益事业失去了财力的保障。据测算，每年每个村仅五保户及孤儿、伤残人员供养这一项开支就达2万元，免税后修路、打井、村级公路维护等村级基础设施，基本陷入停滞状态。目前我县灌区工程60%老化失修，配套不健全。农业用水矛盾仍很突出。对以农为主的乡镇，如果不给必要的扶持，部分农村公益事业将无力发展。二是农民生产生活环境较差。乡村水、电、路、广播、电视等基础设施不配套，难以形成示范带动型中心村，群众生产生活环境较差。农村住宅缺少规划，布局零乱，造型单一，功能不配套。三是一事一议难实施。由于少数农民集体观念淡薄，别人受益、自己不受益的事情不愿去办，认识难以统一。同时，农民外出打工以青壮劳力居多，召集村民或村民代表大会难，造成了村级亟需实施的一些公益事业无法及时上马实施。四是基础教育投入存在缺口。根据长丰县实行“一费制”前后的收费对比，教育经费年缺口达1118万元。虽然“一费制”减轻了贫困地区学生家庭的负担，但收费的减少也给一些学校的运转增加了困难。由于县乡财政并不宽裕，难以挤出较多资金用于教育事业，致使农村义务教育投入无法保证。

    3、乡村干部角色转换不够，为民服务落实难。

    一是乡村职能定位难。全部免征农业税后，乡村干部由管理为主的模式向服务为主的模式转化，这就要求农村干部转移工作重心，调整职能定位，改进工作方式。对于干部怎么当？农民怎么管？不少乡村干部一下子没了办法，出现了本领“恐慌”。一部分乡村干部认为，免税后对乡村干部冲击非常大，管理农民的权力削弱了，可用财力萎缩了，组织动员能力下降了。面对农村形势发生的新变化，农村干部感到工作开展困难，职能定位不准是首要原因。二是农村基层科技队伍亟待加强。当前我县农村基层科技队伍，素质参差不齐，年龄结构偏高。特别是乡镇农村推广力量薄弱，具有专业技术能力的进不来、不愿来。现有农技人员人数少、待遇低，且多数兼有行政工作，不能专心从事农业技术推广工作，很难适应目前农村新形势的要求。三是惠民政策落实压力大。国家实行“一免两补”政策后,农民种地有了实惠，由于二轮土地承包和前几年抛荒地处置上还有不完善的地方,土地纠纷较多,这给农村基层干部落实惠民政策带来了压力。同时,各种涉农补贴资金的管理和发放工作牵涉面宽,程序要求严,耗费了县乡财政部门大量的人力、物力和财力。四是农村金融服务滞后。2004年底，全县贷款余额14.76亿元，其中与“三农”有关的贷款2.36亿元，占其贷款总额16%。农村信用社农业贷款余额为2.1亿元，占其贷款总额70%。农村信用社农业贷款占全县金融机构农业贷款的90%。农村信用社“一农”支“三农”，小马拉大车，资金短缺。去年县农行贷款余额3.67亿元，当年发放8400万元，其中小额扶贫贷款100万元，贷款直接到户率仅1％。加之小额信贷期限太短、贷款门槛抬高、贷款审批权限上收等原因，农民难贷到款。

    4、农村社会保障体系不健全，乡村社会事务管理难。

    一是农村低收入人群救助和五保户供养难。我县尚有五保户10522人,省只转移支付9533人,其中省直接转移支付4733人，其他列入村级办公经费转移支付。取消农业税，乡村在有限财力中为保工资、保运转，就会把五保户供养的问题挤到后面。目前五保户每人每年400元的补助标准偏低，据测算五保户每人每年1200元方可生存(每月80元生活费+20元零花),全县五保户补助资金缺口大,仅靠县以下财力已无力保障。二是农民看病难。生病看不起，吃药吃不消，遇灾难抵御，是当前乡村农民生活的真实写照。目前全县共有村卫生室282所，医疗水平较差，防保功能弱，偏远地区缺医少药，造成广大农民看病难、看病贵。新型农村合作医疗刚刚起步，存在资金筹集困难、管理事务繁杂且参保面偏低等困难，影响了农民的受益面和受益水平。三是社会治安需加强。由于农村外出打工大多是青壮劳力，留守在家的以老幼、妇女为主，自我防卫能力差。农村少数地方偷盗现象屡有发生，矛盾纠纷增多，封建迷信、赌博等现象有所抬头，农村社会治安状况需进一步加强。

    三、思考和建议

    农业税免征后，农村经济社会发展和乡镇、村组织建设面临着新形势，出现了新情况，会遇到新问题，对此要在充分分析当前农业和农村工作现状的基础上，探索和完善农业和农村工作新机制，解决新问题、开创新局面、促进新发展，着力建立“六项机制”，实现“三个转变”。

    （一）建立加快发展机制，壮大县域经济。“发展才是硬道理”，只有壮大县域经济，增强县、乡、村三级经济实力，才能解决农业税免征后出现的新情况。一是加快工业强县进程。发展壮大县域经济工业化是主题，必须大力提升工业经济在县域经济比重，带动农业和第三产业发展。县域工业发展要培养支柱产业，围绕农业办工业，围绕资源办工业，围绕盘活存量办工业，围绕大集团办工业，甘当配角，形成块状工业经济。用工业的大发展解决农业税免征后县乡村经济面临的困境，解决“两眼向上”过分依赖上级支持的思想。二是全力以赴招商引资。立足县情，挖掘发展工业对外招商引资的比较优势,区分乡镇类型,分类指导,坚持非均衡发展战略。对临近城市，交通便捷的乡镇，建立工业园区，把其作为招商引资的载体，发展为城市工业配套、物流产业，不断营造比较优势,为县域综合经济实力寻求支撑。区位优势不明显的乡镇,要做足经营城镇文章,引资开发,把小城镇建设同发展工业相结合,以工强镇;同农业产业化相结合,以农稳镇;同市场化建设相结合，以商活镇。搞活流通业、发展商服业，繁荣市场，提升小城镇人气，吸引更多的农民进街入镇。偏远的乡镇，把招农业项目和“设立园中园”作为招商引资工作的重点。立足资源优势、特色优势、劳动力优势，开展农业招商引资，吸引外来资本投资发展种植业、养殖业、林业，增强农业发展活力。在工业园区中建设“园中园”，把别人的区位优势转化为自我发展优势，借巢引凤。三是发展城郊型农业。坚持以发展工业的理念发展城郊型农业，按照“一乡一品，一村一业”的发展思路，以设施农业、养殖业、林果业等为产业重点，因地制宜，选择符合区域特点的城郊型农业，通过扶持引导建成一批产业基地、培育一批龙头企业，带动群众调整产业结构，增加群众收入，促进农村发展。

    （二）建立为民服务机制，推进工作方式和重心转移。农业税免征后，乡村干部应及时转变思想观念，转换工作方式，转移工作重心，在为民服务上下功夫，在为群办事上做文章。一是完善为民办事全程代理。按照“便民利商”原则，推行为民办事全程代理制度，充分发挥为民办事全程代理室作用，让群众不出村，不出乡就能办成事。进一步明确责任，配齐配强工作人员，做到真办事、办成事。属于全程代办范围内的事项，能办及时办，不能办及时答复，需要代办的，在承诺期内按时办理，让群众少跑路，少走弯路。二是建立示范引导服务机制。建设示范基地。依托农业产业园及区域特色农业，整合资金，重点建设特色农业基地，打造区域特色农业经济板块，以基地带农户，扶植培育龙头。采取招商引资，扶植大户转化等办法，培育扶植龙头企业，建立以资本为联结的“龙头企业+农户”模式，广泛开展订单生产。鼓励协会发展。对农业专业协会发展给予政策支持，以特色农业产业、产品为纽带，把农村能人大户、经纪人组织起来，提高农民进入市场的组织化程度。建立健全专业技术人员联系协会制度，加强对农民的技术指导和服务。畅通销售渠道。采取市场运作办法，进行农产品推介，拓宽市场，促进销售。三是做好劳动力转移服务工作。采用企业化运作方式，引导建设劳务输出中介机构，组建劳务中介人协会，举办劳务对接会，引导外出人员有序流动。利用就业培训中心、劳动技校、职业高中、农广校等培训载体，以服装、电子、建筑等为重点行业，订单、定点、定向进行专业技能培训，提高劳动力素质，打造劳务输出品牌。为外出务工人员及时快捷办理有关证件，城乡统筹解决农民工子女就学难问题，着力解决土地流转、劳资纠纷和维权等问题，让外出务工者安心工作，放心创业，变空间转移到职业转移。

    （三）建立民主监督机制，实现农村事务阳光操作。乡镇财政收支、行政事业性收费、招待费、群众关心的“热点”、“焦点”问题，特别是各种奖补政策兑现落实工作，在政务公开栏中公开，并通过有线广播将每次公开的内容向群众播放，解决大部分群众看不到公开栏问题。村里公益事业建设情况、计划生育情况、社会优抚和救济情况，党员发展情况等都应向村民公开，接受群众监督，公开方式可采取分村民组张贴等形式，主动让村民了解村情，切实做到农村各项事务合理、合法，公开、公正、公平。村集体的土地承包和租赁、集体资产处置、村公益事业经费筹集方案等，召开村民会议或村民代表会议讨论，进行民主决策。充分发挥村级民主理财小组的职能，做好村财务活动的民主监督。

    （四）建立公共产品投入机制，发展农村公益事业。目前乡村两级财政困难，对公共产品投入有限。大型的水、电、路工程以及文化、教育、卫生事业应以国家投入为主，农业税免征后国家投入的力度更要加大。小型水利工程和乡村道路维修等群众直接受益的公益事业，按照“谁受益、谁负担”的原则，采用“一事一议”的办法，鼓励群众投工投劳投资。在形式上，可以采取“一塘一议、一渠一议、一路一议、一圩一议”等办法。在群众自愿的前提下，把采用一事一议筹资与增加农民负担区别开来，把群众自愿投工投劳与取消义务工、积累工区分开来，筹资的限额应根据工程投入情况，可适当提高。使农业税免征后农村公共产品投入不减少，农村公益事业投入有保证。

    （五）建立农村社会保障机制，维护农村社会和谐稳定。一是完善五保供养制度。通过省财政补贴加大一点，市财政投入一点，县乡补贴增加一点，解决五保户生活费用较低问题，扩大农村五保户集中供养规模，提高五保户供养水平。二是完善新型农村合作医疗制度。把推进新型农村合作医疗作为新时期农村卫生工作的重要内容，解决群众看不起病的难题，减少因病致贫、因病返贫。按照“能保尽保”的原则，扩大参保面。在监督管理上，应分级建立监管办公室，负责监管医疗服务机构合理治疗，合理用药，严控医疗费用，提高医疗服务水平。三是完善特困群众生活救助制度。稳步推进农村特困群众生活救助。救助对象上，重点救助不符合五保条件，无劳动能力，生活常年困难的家庭，鳏寡孤独，丧失主要劳动能力的家庭。实行动态化管理，解决弱势群体的基本生活问题。四是建立公安干警联系乡村制度。公安派出所撤并后，部分乡镇的治安案件、盗窃侵财案件有抬头之势，建立公安干警包联村制度。确定1-2名公安干警包联乡、村，把包联辖区内案件发生率和破获率作为年度考评的重要依据，可与工资福利紧密挂钩。以村为单位设立治安巡防队。五是建立化解乡村债务机制。目前，乡、村普遍存在债务难化解问题，如得不到及时解决势必影响乡村稳定，进而影响农村发展。建议通过以下四种途径化解乡村债务。豁免一部分，对于属于中小学“两基验收”等公益事业所借金融系统贷款，国家应出台政策适当予以豁免。清除一部分，通过清理债权债务关系，将一些水份挤干。解决一部分，各级财政每年拨出专项资金用于消化村级债务。偿还一部分，通过加快发展，壮大乡村经济，制定逐年偿还计划，逐步消化乡村债务。六是筹建农业保险公司。采用市场化运作，企业化管理的方式，建立农业保险公司，为种植业、养殖业等提供保险服务，降低农业生产风险，减轻政府防灾减灾赈灾负担。

    （六）建立干部考核激励机制，调动乡村干部工作积极性。一是保证基本工资发放。将乡镇干部基本工资纳入县统发范围，保证及时足额发放基本工资，适当提高干部福利。解决乡村干部后顾之忧，这是调动乡、村干部积极性的前提和基础。二是分工到组责任到人。针对农业税免征后乡村干部职能的转变，围绕经济发展、农业技术推广培训、计划生育、维护稳定等重点工作，实行乡镇党政兼职，成立由党政负责人分工负责的专门工作小组，配齐配强人员，落实责任、义务、权利，使工作职能进一步细化，解决“吃大锅饭、一轰而上”现象。三是完善政绩评价机制。把干部年度测评与工资福利挂钩，按测评分数，确定档次，按档次发放有关福利和津补贴。把测评工作延伸到村，由党员代表、群众代表、村民组长对村干部进行综合测评，把测评结果与村干部工资福利、提拔任用挂钩。包村、组的乡干部，由村、组干部、部分群众代表、种养大户进行综合测评，并把测评分数加权计算后计入个人年度测评总分。

    通过建立“六项机制”，解决农村经济发展难，公益事业投入难，转变工作方式难，干部积极性调动难等诸多难题，用机制的建立促进农业和农村工作“三个转变”。从一线向二线转变；从直接向间接转变；从管理向服务转变。农业税取消后，广大农村干部从“派款要税”中解脱出来，减弱“管”的职能，增强带领群众致富、服务经济发展的职能，实现由“收税”型干部向服务型干部转变，把工作的着力点和精力集中到促进农业增效、农民持续增收、农村发展上来。通过转变，促进以自治为主的农村社会的建立，把政府不该管的事情交给村民自治组织和民间组织管理。