为深入贯彻落实市委、市政府关于“工业立市”的战略决策，实现全市经济的超常规、跨越式发展，全面提升我市作为全省经济中心的地位，必须进一步深化国有企业改革。基于合肥市国企改革的现状，借鉴先进地区的成功经验，我们仅就深化我市国企改革的有关问题进行如下研究和探讨。

    一、近年来国企改革的基本情况

    （一）国企改革的简要回顾

    近十年来，我市国企改革大体经历了以下三个阶段：

    第一阶段：以优化资本结构为契机，大力实施国有企业政策性破产。1995年，随着国企改革的不断推进以及国内宏观形势的变化，多年来积淀在经济发展中的深层次矛盾和问题更加尖锐、突出，国有及国有控股企业（以下简称“国有企业”）只生不死、机制不活、资产凝固、冗员过多、负担沉重等弊端，使其在体制转换、结构调整过程中遇到了前所未有的困难。面对新情况、新问题，1996年初，我市抓住进入全国优化资本结构试点城市的机遇，按照“增资、改造、分流、破产”的方针和国家关于“鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流、实施再就业工程”的总体要求，于1996年至1997年间，对49户国有企业进行了政策性破产。通过政策性破产，预算内工业企业资产负债率由81%下降到62%。不仅如此，对严重资不抵债的国有企业实施政策性破产，促进了企业优胜劣汰机制的形成，为推进全市经济结构调整和国有企业战略性重组创造了有利条件。

    第二阶段：以盘活存量为突破口，加大资产重组力度。根据党的十五大关于“要调整和完善所有制结构，探索所有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组”的精神，市委、市政府按照“三个有利于”和“不求所有，但求发展”的思路，坚持“效率、效益、市场、稳进”的原则，从1998年到2002年间，以盘活存量为突破口，大力推进国有企业战略性重组。通过国有资产的流动和重组，全市经济结构得到了进一步调整和优化，困难企业重获生机，有效资产逐步向名牌产品、优势企业集中。其间，境内外34户优势企业分别对市属29户国有企业进行了资产重组，盘活存量资产达24亿元。一大批知名的大企业、大集团（如青岛海尔、江西昌河、上海华源、中国华润等）先后落户合肥，进一步壮大了我市家电、汽车和橡胶轮胎等支柱产业，为全市经济持续快速健康发展发挥了重要作用。

    第三阶段：以产权制度改革为核心，全面推进国企“双退”改革。2002年前后，合肥市一直在探寻国企产权制度改革这条“脱胎换骨”式的制度变革之路。面对钱从哪里来、人往哪里去、以什么样的政策引领、采取何种操作方式、改革的目标如何设定等一连串现实问题，经过自上而下、自下而上的反复讨论和酝酿，在统一思想、形成共识的基础上，市委、市政府果断决策，在《合肥市国有资本营运体系总体方案》中正式批准组建市工业投资控股有限公司等国有资产投资控股公司。从此，以“双退”（即国有资本退出、职工国有身份退出）为核心内容的国有企业产权制度改革的大幕正式拉开。在国有资本退出的同时，积极招商引资，相继引进了天威保变、香港曼图、上海晟地、柏庄控股、浙江祥源、辽宁方大等一大批境内外知名企业，发展壮大了非公有制经济。从总体上看，国有企业通过“脱胎换骨”式的改革，企业所有制结构、组织结构发生了新的变化，进一步促进了全市经济的快速增长。

    （二）国企改革的进展情况

    截至今年9月底，在全市426户国有企业中，已有403户企业分别通过依法破产、股份制改造、经营层收购、挂牌出售、清算关闭等方式，顺利完成了改革任务，改制面为94.4％。按照属地划分：在111户市属国有企业中，已改制的98户，改制面为88.2％；在116户区属国有企业中，已改制的107户，改制面为92.2％；在199户县属国有企业中，已改制的198户，改制面为99.5％。在企业产权制度改革过程中，全市有近9万名职工依法与原企业解除或终止了劳动关系，共支付改革成本近40亿元。

    从市属各系统来看，市经贸委、商务局、房地产局、外经贸局、粮食局、科技局、水务局、畜牧水产局、供销社、侨联等系统所属国有企业改革工作已基本完成，市建委、农委、规划局、交通局、招商局等系统尚有13户国有企业改革工作正在启动或推进之中。

    从各县区的进展情况来看，虽总体看好，但有些县属国有企业改革的彻底性不够，尤其是职工国有身份的退出工作尚未推到位。

    （三）国企改革的主要成效

    回顾近年来尤其是“十五”期间推进国企产权制度改革的实践，其成效主要表现在：

    ----促进了全市经济的持续快速健康发展。2004年，全市实现GDP589.7亿元，比2000年净增264.7亿元，年均增长16.1％；规模以上工业企业实现工业总产值659.28亿元，比2000年净增378.6亿元，年均增长23.8％；实现工业增加值198.46亿元，比2000年净增117.17亿元，年均增长25％。今年前9个月，全市完成工业总产值608.1亿元，同比增长21.43％，总量和增速均位于中部地区6个省会城市第5位（武汉1645.7亿元、增速28％，郑州1254.6亿元、增速20.4％，太原市670.9亿元、增速33.1％，长沙市665.6亿元、增速28.7％，南昌市489.6亿元、增速27.2％）；实现GDP 462.98亿元，同比增长17.3％；完成工业增加值190.7亿元，同比增长23.8%，增速位列中部地区6个省会城市第4位(太原33.93％、南昌25.5%、郑州23.9%、武汉23.7％、长沙20.1％)，总量位列第五位(武汉525.1亿元、郑州421.9亿元、长沙市226.2亿元、太原市215亿元、南昌市161.1亿元)。

    ----推进了国有经济结构的战略性调整。通过不断地深化国有企业改革，优化了国有资本布局，提高了国有资本运作效率，初步形成了以公有制为主体、多种经济成份共同发展的所有制格局。在经济运行质量多年以来保持相对高位增长的同时，经济结构发生了可喜的变化，支柱产业和骨干企业的实力明显增强。2004年，市属国有企业户数、工业总产值、资产总额占列入统计范围内企业的比重分别由2002年的17.2%、37%、51.8%下降到1.5%、13.2%、21.3%。汽车及工程机械、家用电器、化工及新型建材等三大支柱产业占全市工业总量的63.4%。工业总产值或销售收入超过10亿元的企业达16户，比2002年增加了5户，其中江汽集团成为我市首个销售收入过百亿元的企业。

    ­----推动了国有企业的战略性重组。国有大中型骨干企业改革重组取得了重大突破。金环变压器、万方矿机、三益电机、合肥炭素、芳草日化、锻压机床等国有骨干企业分别与境内外资本成功嫁接，实现了资产重组。国有企业主辅分离、辅业改制和剥离企业办社会职能工作取得了积极进展。国有企业自办中小学分离移交给辖区政府管理工作进展顺利，目前已有41所中小学顺利实现移交，共移交学生2万多人，调转教职工1609人。合钢集团、氯碱集团和四方集团等企业的主辅分离、辅业改制总体方案正在组织实施。

    通过深化国有企业改革，我市企业基本建立了现代企业制度，实现了投资主体多元化，形成了比较规范的法人治理结构。同时，企业依法与职工解除或终止劳动合同，不再保留职工原有的国有身份，改制后的企业与员工建立了新型的劳动关系，用工制度更加灵活。

    二、国企产权制度改革的主要做法

    在推进国有企业产权制度改革过程中，合肥市的主要做法是：

    ----打造改革平台，积极探索国资管理体制改革。2002年，按照市委、市政府批准通过的《合肥市国有资本营运体系总体方案》，全市相继组建了工业、商业、城建、国资、兴泰、交通、美菱等7大国有控股公司，行使出资人的职能，授权经营国有资产。经过三年多的运作，国有控股公司作为改革 “平台”和“抓手”的作用日益突出,成效十分明显。仅以市工投公司为例，不仅在企业改革过程中解决了国企改革的成本支付问题，而且为妥善安置职工、国有资本的流动乃至工业经济的发展创造了便利条件，提供了有力保证。一是多渠道筹措改革成本。资金能否到位是影响企业改革能否顺利实施的重要因素之一，市经贸委充分发挥市工投公司的融资平台作用，千方百计多渠道筹措资金，依法维护了职工的合法权益。截至目前，已累计筹措资金23.26亿元，各项支出累计21.96亿元,其中累计为国企改革支付改革成本17.14亿元。二是建立了过渡性保障体系。在企业退休人员社会化管理尚未完全到位的情况下，为保障国企改革得以顺利推进，市工投公司组建了劳动保障部，并先后建立了40家劳动和保障分中心，保障对象达26923人，其中离休人员452名、建国前老工人109名、退休人员25270名、特殊群体人员511名、遗属536名、老家属工45名。同时，管理职工生活区124片、住户29277户，对27家企业实施了水表出户改造，用户23323户，改电企业39家,改电户数28219户；组织了26225名退休人员、2056名协保人员和特殊群体人员共计28281人参加基本医疗保险，已缴医疗保险费用1.6亿元。目前，随着企业退休人员社会化管理工作的加快推进，劳动和保障分中心这一过度性机构已撤消，其职能正在逐步向各区、街、社居委及三个行业办移交。三是解决了企业债务链问题。长期以来，国有企业间债务关系交错，相互牵扯，在国企改革过程中，市经贸委注重充分发挥市工投公司的平台作用，对包括华融、信达、长城、东方四大资产管理公司在内的 8个金融机构持有的企业债权实施打包处理，用1.44亿元解除了芳草、铝业等22个企业的5.80亿元债务，综合清偿率仅为24.8％，远低于全国平均清偿水平，统一打包处理企业间的债务问题，使各企业从纷繁复杂的债务链中得以解脱，大大加快了改革进程；累计用1.7亿元资金帮助国风、昌河等14户企业周转了涉及10个金融机构3.2亿元的到期贷款，成功化解债务风险，最大限度的维护了企业在银行的信用,确保了企业的正常生产经营。四是杜绝和防止了国企改革过程中资产的流失。对所有实施改制的国有企业，都按照国家有关规定，严格操作程序，通过建章立制、规范资产处置程序、加强审计监督，防止了企业改制中国有资产的流失。据初步统计，挽回可能流失的国有资产达1.6亿元。

    ----完善政策体系，不断强化国企改革政策支撑。推进国企产权制度改革，必须建立健全并不断完善政策支撑体系。2002年，为全力推进以“双退”为核心内容的国企产权制度改革，在充分调研的基础上，市政府转发了市经贸委《关于进一步加快全市国有企业改革与发展的意见》(合政[2002]96号文)。这一指导全市企业改革的纲领性文件，对企业改革的审批程序、国有资产的处置、职工的分流安置和权益保障等方面作出了明确的规定。同时，为在改革过程中维护好职工的合法权益，根据国家的有关政策和我市企业改革的实际情况，原市工业经济领导小组下发了市劳动局提出的《关于改制（破产）企业制定职工分流安置方案时需要注意的若干问题及其处理意见》（合工经［2003］1号），市医改办也制定了一系列医疗保障政策，从而初步建立了我市的基本医疗保险体系。2004年，依据国务院国资委、国家财政部的有关规定，市政府出台了《关于进一步规范国有企业改制和国有产权转让管理的若干意见》(合政[2004]64号)等一系列文件。以上关于国企改革的相关政策构成了我市推进企业改革的政策支撑体系。

    ----健全审批制度，依法规范国企改革操作程序。为了规范改革行为，我市先后出台了《国有企业改制退位操作程序》、《关于明确工业重组企业挂牌招商操作程序的会议纪要》和《关于国有股权挂牌招商工作的会议纪要》等指导国有企业改革的操作性文件。国有企业在进入改革程序后，首先由各授权经营的控股公司委托有资质的中介机构对企业的资产和土地进行审计评估；在审计评估的基础上，企业主管部门和产权单位编制企业改革方案；市企业改革工作领导小组办公室（市经贸委）召集相关部门对改革方案进行论证；市企业改革工作领导小组对改革方案进行审批；在企业职代会表决后实施。在国有企业改革过程中，国有资产的处置一律采取公开挂牌的方式。

    ----围绕“人资分离”，全面推进国企“双退”改革。我市国企产权制度改革总的指导思想是：围绕“实施人资分离、实现制度创新”这个核心，基本实现国有资本从一般竞争性领域退出和职工国有身份退出。基于改革的指导思想，结合各企业的不同情况，对不同的企业采取了不同的改革方式。一是资产或股权公开挂牌转让。引入市场机制，通过公开挂牌交易的方式，招募境内外优秀的战略投资者，采取部分或整体出让国有资产（股权）的方式，以做强做大为目标，实施国企资产重组。二是实施股份制改造。对于支柱产业或属于国家产业政策支持行业中的重点骨干企业，通过引入战略投资者，实现投资主体多元化，在实施股份制改造的同时，按照上市公司的标准完善企业管理工作，积极争取上市融资。三是实施管理层收购（即所谓的“MBO”）。对于有适量净资产、经营者素质较高、主导产品市场前景看好、有良好经营业绩、新体能够充分解决原企业职工就业问题、经营班子受职工拥戴的国有中小企业，在同等条件下，鼓励企业经营层、管理层参与竞购，并严格按照国务院国有资产监督管理委员会、财政部《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（国资发产权[2005]78号）的要求规范交易程序。四是依法实施破产。对于资不抵债，无法偿还到期债务，且呈连续状态的国有及国有控股企业，一律依法实施破产，并妥善做好职工的分流安置工作。在破产企业中，对符合重组条件的企业或企业的部分资产，通过公开挂牌的方式予以转让，实现优质资产的重组。五是清盘关闭。对于资产质量差、债权债务关系较为清晰、无主导产品且长期处于停产或半停产状态的部分国有中小企业，依法实施清盘，注销企业法人，继而关门走人。无论采取何种改革方式，企业都在国有资本退出的同时，依法与职工解除或终止劳动合同，实现了职工国有身份的退出。

    ----坚持三个结合，确保实现国企改革四个到位。在推进改革的过程中，我市始终注重处理好改革、发展与稳定的关系，立足改革，着眼发展，确保稳定，坚持做到三个结合。一是坚持改革与加快发展相结合。始终坚持以改革促发展的指导思想，力求通过深化改革来加快经济结构的战略性调整和国有企业的战略性重组。二是坚持改革与招商引资相结合。注重抓住我国产业梯度转移的历史机遇，充分发挥合肥的比较优势，大力实施“低门槛”战略，以盘活存量、引增量、做大总量作为改革和发展的着力点，积极搭建招商引资平台，以存量资产吸引增量投入，实现做大总量的目标。三是坚持改革与维护稳定相结合。按照谁主管谁负责的原则，明确各行业主管部门一把手为推进国企改革的第一责任人，充分发挥各改制企业党组织、经营班子和工会组织的作用。由改制企业工作组督促、指导、协调企业的改革工作，确保企业稳定。在实施改革过程中，依法维护职工的合法权益，始终把扩大就业作为出发点和立足点，认真做好离退休、特殊群体等人员的社会保障和管理的衔接工作。

    是否实现“四个到位”是衡量国企产权制度改革是否成功的重要标志。一是国有资本减到位。除实施股份制改造的企业可保留部分国有股权外，其他企业的国有资本原则上全部退出。二是职工国有身份退到位。凡实施改制（破产）的国企，都要依法与职工解除或终止原有的劳动合同，由改制后设立的新体与聘用上岗的员工签订新的劳动合同，以建立新型的劳动关系。三是配套政策推到位。企业产权制度改革是一项政策性很强的系统工程，因而必须有一整套行之有效的配套政策和措施加以保证。为此我市先后出台了一系列改革配套政策：在全市各县区专门设立了养老、失业、医疗等个人缴费窗口，以解决失业群体的实际困难和问题；出台了政府购买公益性岗位的实施意见，以解决就业困难群体的安置问题；在企业退休人员社会化管理尚未完全到位的情况下，建立劳动和保障分中心作为过渡性机构，负责改制后企业的离退休人员、特殊群体和职工生活区的管理工作；出台了国有资产挂牌出售的暂行办法，确保国有资产处置的公开、公平与公正，防止企业改制过程中国有资产的流失。四是债权债务处理到位。除剥离、提留、核销资产由相关国有控股公司接收外，企业的全部生产经营性债权债务由改制后成立的新体承接；清算关闭后注销法人资格的企业，由相关国有控股公司依法承接或进行处置。

    三、当前国企改革存在的突出问题

    当前，在进一步深化国有企业改革过程中，仍然存在着诸多矛盾、问题和困难，突出表现在：

    （一）企业改革进度不平衡

    一是各系统之间企业改革的进度不平衡。市经贸委等系统所属国有企业改革工作进展较快，而建委系统的企业改革相对滞后。目前，未改制企业户数占市属未改制企业总数的54％。二是国有大中型企业与中小企业改革的进程不平衡。国有中小企业“双退”改革进展较快，而国有大中型企业的改革目前仅限于股份制改造，产权制度改革相对滞后，主辅分离、辅业改制的任务还相当艰巨。

    （二）配套改革相对滞后

    一是企业退休人员社会化管理进程亟待加快。虽然各区分别设立了企业退休人员社会化管理服务中心，但企业退休人员移交社区管理工作进展不快。以市经贸委系统为例，工投公司所属的原40个劳动和保障分中心管理的52户企业的22209名退休人员中，仍有三分之一未移交社区管理，滞留在行业办改制企业服务中心。二是企业生活区管理重心急需下移。仍以市经贸委系统为例，企业产权制度改革基本完成以后，企业原有的124片生活区共29277住户，目前只能由各行业办成立的改制企业服务中心管理。显然，行业主管部门承担了本应由社区行使的管理职能。为改变这种职能错位的格局，企业生活区向区、街移交工作势在必行。三是企业离休人员、特殊群体人员的分类管理迫在眉睫。目前，经贸委系统三个行业办改制企业服务中心管理着443名离休人员、105名建国前参加革命工作老工人、2684名协保人员、503名特殊群体人员、539名职工遗属、55名老家属工、39名其他人员。从而给行业主管部门和市工投公司增添了巨大的社会包袱。为贯彻落实市委、市政府《关于优先加快工业发展的行动纲要》，切实减轻企业主管部门不应有的负担，充分发挥市工投公司作为我市工业发展的平台作用，对企业离休人员、各类特殊群体人员实施分类管理已显得十分必要和紧迫。

   （三）支付改革成本的压力越来越大

    在国有企业改革过程中，为依法保护职工的合法权益，就改制成本而言，国家承担了无限责任。而这些成本都由相应授权经营的国有控股公司支付，而授权经营范围内的企业资产质量差、处置收益小，短期内土地资产变现难度大，加之银根紧缩，通过银行举债筹资支付改革成本的难度愈来愈大。县属企业更是如此。

    （四）存量资产的重组难度愈来愈大

    在前几年的国企改革过程中，通过招商引资，一批产品市场好、品牌知名度高、发展前景佳的优势企业均已实施了资产重组，对壮大我市经济总量发挥了一定的作用。但作为我市招商引资重要资源的土地、厂房、设备等硬资源已愈来愈少，而这种资源是排他性的，这就使得利用存量资产重组的空间越来越小。

    （五）稳定工作的压力越来越大

    随着改革的进一步深化，在未来一段时间内，影响企业稳定的因素将进一步暴露，有些矛盾将更为突出，企业稳定形势依然十分严峻。一是企业职工反映的突出问题，只有一部分问题有所缓解，并未彻底得到解决（如住房补贴问题）。二是随着改革不断深入，隐藏在企业内部深层次的矛盾和问题还会日益暴露，大量新的共性和个性的矛盾和问题，将会成为新的不稳定因素。三是我市企业改革已逐步进入“啃骨头”阶段，合钢集团及一些较大的建安企业的改革将全面展开，这些企业的职工数量众多、结构复杂，可变现资产少，改革成本巨大，将成为深化改革的难点。

    四、继续深化国企改革的对策建议

    针对上述问题，现就深化国企改革问题提出如下对策建议：

    （一）全面完成中小企业“双退”改革

    重点推进市属建安企业和肥西县、新站区、庐阳区、长丰县等县区所属企业的改革，到今年年底，全面完成中小企业以“双退”为标志的产权制度改革，实现国有资本从一般竞争性领域退出。顺应工业立市要求，根据我市经济结构优化和升级调整的需要，有计划、有步骤地推进国有中小企业改革，坚持因地制宜、因厂制宜、注重实效、不搞一刀切的原则。对效益好、产品有市场、发展有前景的国有中小企业，以股份制和股份合作制为主要形式，采取兼并、联合、重组、出售等多种方式，加快其产权制度改革步伐，培育一批“小而强、小而活”的“专、精、特、新”小巨人；引导已改制或将要改制的中小企业，与企业集团、大中型企业和其他优势企业建立稳定的专业化协作关系，将其纳入到大中型企业生产体系，形成产业集群；对劣势企业，畅通退出通道，坚决退出市场。

    （二）重点深化大中型企业改革重组

    一是抓好国有大中型企业主辅分离、辅业改制工作。下一步，要重点抓好合钢集团等国有大中型企业的主辅分离、辅业改制工作。要精干主业，尽快形成新的经济增长点。同时实施辅业改制，通过利用“三类资产”改制创办多元产权结构的法人经济实体，用足用活政策，分流安置富余人员。按照成熟一户、实施一户的原则，逐户组织实施。二是加快推进化工企业搬迁、改造和资源整合。合肥市化工行业包括通用化工、橡胶加工、塑料加工、精细化工等，是合肥市三大支柱产业之一。但是，无论从地域环境、产业结构、产品档次来看，合肥的化工行业都不能适应城市经济发展的需要。因此，必须逐步整合安徽氯碱、四方集团和海丰精细化工等企业的现有资源，发挥合肥市基础条件较好、公用设施齐全、招商引资政策优惠等优势，加快实施化工企业搬迁工作，实现产业升级和企业间的优势互补，做强做大合肥市的化学工业。三是完成尚未进行重组的国有企业的资产重组任务。虽然国有中小企业改革取得了突破，但国有大型企业的产权制度改革进展不快，资产重组工作有待加强，如国风集团等。在实施主辅分离、辅业改制过程中，要加大国有大型企业资产重组的力度，引进外来资金，实现产权多元化，减少国有股的比例，逐步实现国有股从国有大型企业退出的目标。

    （三）大力推进企业上市融资工作

    对华凌电器、海丰股份、红四方股份等已进入辅导期的一批企业，加大跑省、跑部力度，争取尽快上市；对安能热电、安利合成革、国正药业等一批已经或即将改制为股份公司的企业，进一步做好引导、服务和沟通协调工作，促使其优化股权结构，从而在产业结构、资产规模、经营业绩等方面尽快达到上市的要求，以便早日进入资本市场，进一步推进地方经济的发展和产业结构的调整；同时，精心选择一批科技含量高、行业地位突出、具有一定特色、有发展潜力的中小企业，进行重点指导，通过招商引资和增资扩股等途径，实施股份制改造，努力形成上市后备资源充足、梯度发展的上市格局。

    （四）进一步完善企业配套改革

    为加快社会保障制度配套改革，确保国有企业深化改革的顺利推进，需要从以下几方面进一步深化改革：

    1、大力实施企业离退休人员社会化管理。企业退休人员的社会化管理，市政府已出台了相关政策，但目前实施进度不快，必须加快推进此项工作。离休人员（含建国前老工人）暂由企业主管部门设立的企业改制服务中心管理，尚未出台明确的政策。建议离休人员（含建国前老工人）最终移交辖区政府管理，在保证离休人员（含建国前老工人）待遇不降低的前提下，所需资金由市财政负责供给；鉴于目前管理现状，在最终移交辖区政府管理之前的过渡期内，暂由企业主管部门设立的改制企业服务中心进行管理。

    2、着力推动企业协保及特殊群体人员社会化管理。

    建议企业协保人员和特殊群体人员最终移交辖区政府管理，企业改制时预留的有关费用一次性转到相关的辖区政府，不足部分由市财政支付。在最终移交区级政府管理之前的过渡期内，暂由企业主管部门设立改制企业服务中心进行管理。

    3、加快推进企业生活区向辖区街道移交的进程。

    建议在瑶海区所辖区域内市经贸委系统国有企业生活区移交辖区街道管理试点工作的基础上，逐步将全市国有企业的生活区（含企业生活区所占用的非经营性资产）全部移交给辖区街道管理，并将瑶海区进行的试点做法在全市范围内推广。即：原改制企业生活区所有资产、劳动和保障分中心所有管理人员全部移交给辖区街道管理，相应的国有资产投资控股公司承担分中心管理人员五年的工资、社会保险等费用，按100元/户·年的标准支付三年卫生费，按100元/户的标准一次性支付物业公司开办费。