拆迁是破旧立新，是城市建设的先锋，对于改变城市面貌、推进城市现代化进程以及改善和提高人民群众的居住水平都有非常重要的意义。但由于拆迁事关群众利益重大，且拆迁补偿本身在市场经济条件下就是一对永不调和的矛盾，所以拆迁也因此而成为城市建设的一大难事，有人曾戏称其为已替代计划生育成为“天下第一难”。拆迁人与被拆迁人对峙较量、被拆迁人与拆迁人甚至拆迁管理部门对簿公堂几近常事。本文旨在分析拆迁难的成因，并寻求相应的对策和处理方法，以期更好地促进拆迁，有效地解决拆迁难并推动城市建设向前发展。

    一、“拆迁难”的成因

    （一）政策方面。拆迁政策性强，我国1991年出台了专门的行政法规来调整拆迁法律关系并统领整个拆迁法律体系中的法规和政策。1991年国务院《城市房屋拆迁管理条例》是在计划经济时代下出台的，虽然其一些内容现在看来未免有失偏颇，但由于其很好的考虑到被拆迁人最基本的居住要求，所以当时其推动较为顺利，并保证了拆迁形势和整个社会的稳定。2001年修订后的国务院《城市房屋拆迁管理条例》最大的一个变化之处就是突出了货币补偿方式，在随后的宣传和执行过程中，从上至下都历数货币拆迁补偿方式的优点，一时间货币拆迁补偿方式唯上论盛行。但修订后的《条例》实施三年多时间，全国拆迁的实践表明拆迁货币补偿方式在当前中国大力推行与现实有所脱节，分析其原因主要有：第一，国务院《城市房屋拆迁管理条例》和建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》规定拆迁补偿按照评估进行市场化运作，由拆迁人与被拆迁人通过市场评估达成协议，而政府在这个过程中基本放手不参与，这种做法在目前带来的负面影响远远大于正面的积极效果，附带问题越来越多。第二，根据《条例》的规定拆迁货币补偿的依据是房地产市场评估价格，但房屋拆迁与房屋交易毕竟性质不同，两者之间的房地产市场评估不论是在样点的选择上、还是在最终的结果上都存在着重大的差别，况且现阶段我国的房地产市场评估机制尚不健全和完善，很难保证其评估工作的公正性和正确性，自《条例》颁布以来通报的几起违规评估案例就可明显的看到这一点。第三，房地产市场发展的特殊性导致被拆迁人不愿选择货币拆迁补偿。一方面，由于用地程序的严格化，开发企业开发的商品房都趋于高档、大面积套型方向发展，以至于其价格极高而非一般群众能够负担得起，被拆迁人用其被拆迁房屋所得到的货币补偿款与之相比较很难购买到同地段的同等面积房屋，其自然就会不愿拆迁甚至是抵制拆迁；另一方面，各地经济适用住房的建设相对滞后以及群众对经济适用住房的配套、区位和环境都不太认同导致拆迁货币补偿方式难以推行。2001年《条例》实施后全国范围内发生的几起野蛮拆迁或者被拆迁人自残的恶性事件其实追究其根本就是双方在货币拆迁补偿金额上达不成一致，而拆迁人又不愿对其实行原地回迁而致。

    （二）“拆迁难”是社会各方面矛盾的汇集。由于我国人口多底子薄，加上长期以来计划经济体制所遗留下来的众多问题现在在市场经济环境下全部充分暴露出来，如企业改制问题、下岗再就业问题、社会保障问题、过去福利政策断然截止所带来的利益不均问题以及一些领导干部利用职权以权谋私腐败问题等等，在现如今都成为被拆迁人与拆迁人进行拆迁补偿安置协商时要求加以解决的附加条件。但拆迁单位只是也只能在拆迁政策法规范围内去解决被拆迁人房屋拆迁补偿安置的问题，其无权也无能力去解决不属于自己职责范围内的其他问题，而群众所反映的上述问题是我国在特定历史条件下的必然产物，需要国家逐步加以解决，不能一蹴而就。

    （三）拆迁管理的模式问题。大家都知道拆迁是城市建设先锋，没有拆迁一切城市建设活动都是空谈。但我国却在拆迁管理模式的设定上有别于土地管理和规划管理，我国为了保证有效利用土地资源、保证规划的严肃性，对土地和规划均实行严格的行政管理，并且这种趋势越来越严。但由于房屋拆迁牵涉到拆迁人对被拆迁人的补偿和安置，考虑到两者之间是平等的民事主体关系，因此国家在制度的设定上将拆迁管理逐步予以放开，交由市场来决定拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系，并且这种模式呈现越来越松的态势。正是由于市场运行拆迁，形成现在无法控制难以管理的局面，不但影响到对全体被拆迁人公正、公平的补偿安置，还对城市建设产生影响，形成障碍。

    （四）区域差别造成政策执行不严肃问题。我国幅员辽阔，各地发展不平衡，东西悬殊、南北差别以及大中城市与小城镇之间的经济差距还很大，但是城市建设和经济建设都要发展这个基本原则在每个地方都是不容置疑的硬道理。由于国务院《条例》基本上是综合了大中城市和发达地区的拆迁经验和做法，所以就造成每个地方对国务院《城市房屋拆迁管理条例》的贯彻执行并不一样，尤其是在一些小县城和经济发展稍落后的地方更是用一些土政策、土办法来解决当地的拆迁实际问题，进而引发群众不满。

    （五）法律保障的问题。定纷止争是法律在社会经济生活方面的重要作用之一。拆迁由于涉及到对被拆迁人如何进行补偿和安置，所以在每个社会上的人都是假定经济人的时候，这种关系本身就是矛盾，需要用法律来平衡两者之间的利益关系。但我国从1991年以后才有一部国务院的行政法规来调整拆迁关系，2001年国务院仅是对其做出修订仍然没有将其升格为法律。在土地、房产、规划、建筑等相关领域的管理关系都成为法律调整对象的时候，拆迁管理关系仍用行政法规的形式来调整，一方面其很难与相关领域关系进行协调，保证行政法规得到严格执行；另一方面还会造成没有强有力的法律保障机制来稳定出现纠纷的拆迁法律关系。

    （六）人的问题。一切问题的产生和解决都要归结到人。应该说现在我们对拆迁法律关系调整方式的设定若放在全社会成员素质尤其是法律素质极高的情况下是理想的，并无不当。但问题就是我国是一个拥有13亿人口的大国，这样一个国家人的素质还参差不齐，还有许多文盲或者法盲。法规设定的由拆迁当事人双方协商补偿价格在现阶段不可能实现，由评估机构评估出被拆房屋的公开市场价格被拆迁人也不可能接受。曾经就有一个被拆迁人对其被拆迁的27平方米的住宅房屋张口就是100万，并且没有丝毫的回旋余地，问其缘由，答曰没理由现在是你拆到我的房子，我的私有财产想要多少就要多少。更有人直言不讳的讲偷窃犯法、抢劫犯法，现在拆迁我向你要多少多少钱不会犯法吧。试想，在这种条件下顺利推进拆迁谈何容易。

    （七）宣传舆论导向问题。自南京“翁彪事件”后，全国各地媒体对拆迁新闻的报道屡屡不断，但大多数新闻都是反映违法拆迁、暴力拆迁，有的甚至报道一些尚未得到证实的新闻线索，报坏不报优一时间舆论导向呈现“一边倒”，严重干扰了正常的拆迁管理。舆论宣传抓住某一个被拆迁人的问题过份的强调保护“少数”，把拆迁中多数已搬走的被拆迁人与少数未动迁的被拆迁人的利益主次颠倒，超量的偏颇宣传混淆视听，拆迁人员都是“洪同县里无好人”。

    二、解决途径或对策

    上述几方面的因素综合导致了现在全国上下拆迁工作举步维艰，难以推进。如何化解矛盾、推动拆迁工作，通过思考笔者提出以下几点粗浅的建议。

    （一）尽快出台拆迁法律，并对拆迁的行政管理性质做出明确。要改变城市房屋“拆迁难”的现状，必须从根本上解决城市房屋拆迁的制度缺陷，尽早出台专门法律对城市房屋拆迁问题进行规范，同时对其他有关法律进行修订。拆迁问题的突出性决定了拆迁立法的必要性，拆迁行政法规运行多年的经验又决定了拆迁立法的可能性，况且《立法法》明确规定对非国有财产的征收等事项只能制定法律，由此可以看出拆迁立法是程序的要求和制度所需。拆迁立法可以有效的协调与土地、规划、房产、建设等基本法之间的关系，并且对加强拆迁管理的力度、加大对拆迁纠纷的调处效果、增强对违法行为处理的威慑力上都有非常重要的作用。此外，在拆迁法律中还需进一步明确拆迁的行政管理属性。由于我国不承认土地的私有化，因此国家对土地、规划都实行严格的行政管理，由此对于作为调整城市建设先行军的房屋拆迁法律关系的法律来讲也应划归公法之列。虽然作为民事主体的拆迁当事人双方可以就其补偿安置问题进行前期充分的磋商，但一旦出现纠纷不可调和时，拆迁管理部门就应行使行政管理权依照法律进行裁决，并在法律上保障这种行政裁决得以最终的执行，从而严肃法律、稳定关系、保障各方的合法权益。

    考虑到我国存在较大的地区差异，拆迁法律立法应坚持宜粗不宜细，规定一些原则性的条款，将具体事务性的条款的制定权授权于地方。

    （二）完善拆迁政策，体现以人为本。拆迁不论从哪个角度来讲必定是动人安身立命之根本，对老百姓来说肯定是件大事，反思目前拆迁现状并结合现行拆迁法规政策可以看出拆迁的立法原义是好的，也是理想化的，但就其实施效果而言有脱离实际之嫌。我国现阶段城市居民的居住条件并不太优越，居民的收入水平与高昂的房地产价格相比较也绝非呈合理的比例，还有许多居住困难的群体需要改善住房条件却没有经济能力来支付高昂的房价，而恰恰是他们所住的这些地方是城市建设的重点，是最有可能被拆迁的地方。试想，让这样一个群体拿着按照市场价格评估出来的旧房的拆迁补偿款去购买日趋高档的住宅，可能吗？重货币补偿、轻产权调换实物安置，这正是现在拆迁越发陷入困境的症结所在。其实，不论是什么性质的城市建设，建设方尤其是房地产开发商都是非常欢迎实行货币补偿的，因为即便定价再高的货币补偿价格，从其最终的负担来看都不会由开发商来承担而是要转嫁到最后的买房人身上，这不仅会进一步抬升整个房地产市场的价格还会陷拆迁于恶性循环难以推进。现在随着土地的招拍挂制度的建立，土地转、受让双方均以原地不宜实行实物安置为理由而拒绝对被拆迁人实行实物安置，从而造成被拆迁人抵触拆迁。通过以上的分析，笔者认为在目前我国整体经济发展不甚发达的情况下，拆迁补偿方式宜以实物安置为主，货币补偿为辅，拆迁政策不应强行推行某一种方式，更不能实行“一刀切”，真正体现拆迁立法以人为本，保障每个被拆迁人都能居住到与被拆房屋相当条件的房子，甚至是改善其居住条件而不能产生新的住房困难。

    （三）对相关法规、政策进行调整，保障拆迁顺利进行。拆迁是一个系统工程，拆迁问题的顺利解决也必须依靠各部门和相关法规政策的协调和配合。1、完善土地收储政策，保障被拆迁人得到妥善安置。现在有的地方的土地收储是强制性规定从原土地使用权人手中受让净地，而不管其上的被拆迁人安置问题，造成被拆迁人在转让和受让土地双方之间两头推，两不管的无奈境地。要想取得被拆迁人支持，必须妥善解决其安置问题，建议在土地收储中除非原地规划不能用于住宅建设的以外，都必须划出一块用地专门用于建设拆迁安置房，保证被拆迁人得到安置。2、各部门必须牢固树立为人民服务的宗旨，对群众提出的问题能及时的给予办理和答复，避免所有的问题都集中到拆迁时点才得以暴露，从而增加拆迁工作的难度。3、完善行政裁决制度，更好的解决拆迁纠纷。拆迁裁决是拆迁管理部门居中解决拆迁纠纷的一种法律制度，当事人对裁决不服的可以提起行政诉讼。但在行政诉讼中人民法院只对拆迁裁决进行合法性审查，这并不能真正解决拆迁纠纷，还往往由于行政诉讼不适用调解的特殊性而使得拆迁关系更为恶化。因而建议拆迁法规能明确规定拆迁行政裁决不作为前置，引导拆迁当事人通过民事诉讼来解决矛盾。4、司法部门应加大执行力度，严肃法纪、保障绝大多数人的合法利益。现在许多拆迁项目往往到最后只剩一两户影响到全体被拆迁人的按时安置，虽经拆迁管理部门裁决但难以诉诸强制执行，不但拖延时间而且在一定程度上还会助长“钉子户”的气焰。法律规定得很清楚，只要是符合先予执行和强制执行条件的都应依法进行，而不应在此之外考虑其他的非法律因素。

    （四）加强拆迁法律和正面典型的宣传。人的素质是一个后天教育的结果，我国人口众多，要想在短期内达到一个很高标准的人口素质不太现实，这一方面要依靠我国的教育政策，为提高全社会整体素质打下基础；另一方面也要求拆迁管理部门和立法部门加大对拆迁法律的宣传力度，采用多种行之有效的方式宣传拆迁法律，在全社会营造学拆迁法、懂拆迁法、守拆迁法的良好氛围。

    同时政府还要加强对宣传  媒体的管理，多报道一些拆迁先进事迹和人物，宏扬主旋律，促进城市建设拆迁；对于拆迁中确实存在的一些违法违纪现象也要大胆揭露和批判，力求客观、公正，充分发挥舆论监督作用。

    我国尚处于社会主义初级阶段，一切工作都必须围绕发展开展，经济要发展，城市要发展，因而拆迁工作在现阶段的中国是必须加强，必须重视。虽然当前拆迁工作还存在着重重困难，但只要我们能从中发现问题、加以分析，相信拆迁工作会迎来一个灿烂的明天。