1.合肥小城镇发展的现状及背景分析

   1.1合肥小城镇发展的概况

    合肥现辖肥东、肥西、长丰3个县，瑶海、庐阳、蜀山、包河4个区。市域总面积7029平方公里，总人口444.7万，其中市区面积596平方公里（建成区面积约190平方公里），市区人口163.5万人。

    在所辖4个区中，瑶海区辖城东、磨店、大兴3个乡镇及9个街道；庐阳区辖10个街道、三十岗、大阳、杏花3个乡镇；蜀山区辖6个街道与景岗镇；包河区辖4个街道、义城、义兴、骆岗和大圩四个乡镇；三县中，长丰下辖32个乡镇，肥东下辖36个乡镇，肥西下辖31个乡镇。

  1.2合肥小城镇发展的特点

    1.2.1小城镇数量多、规模小、功能弱、空间布局分散

    合肥市小城镇的基本特点是数量多、规模小、功能弱、空间布局较为分散，集聚效应和辐射能力差，建设水平普遍不高。经济学家认为，城镇最起码的效益门槛人口在3～5万人以上。小城镇人口规模偏小，难以发挥其在人才、产业、资金、信息等方面的集聚功能。根据2003年数据统计，合肥市90%的小城镇都处于此效益门槛以下,小城镇空间还没有培育出有活力的发展轴和发展极。详见附表1-1、1-2、

表1-1合肥建制镇人口规模统计表

注：资料来源于2003年中国小城镇统计年鉴

表1-2 合肥县辖小城镇（不包括城关镇）非农人口统计表

注：资料来源于《2004年合肥市统计年鉴》

    1.2.2城市空间扩展无序、城乡工业开发分散

    目前合肥市的空间扩展仍未摆脱单中心的模式，由于道路交通及基础设施未能与城市扩展同步，城市空间扩展还没有培育出有活力的发展轴和发展极。合肥市自90年代以来陆续建设了多个开发区，众多开发区呈分散分布之势，共同抢夺着有限的空间、资本、环境等资源和要素，无论是开发面积、工业总产值还是吸引投资额均较小，尚未形成规模优势，既浪费土地，又难使企业形成规模优势，资源难以共享，既污染了环境，又不利于工业形成持续、快速、健康发展的合理工业布局体系。

    1.2.3小城镇特色不够鲜明

    合肥市小城镇特色正在形成中，但特色不够明显。一些小城镇有水系、山、库区等良好环境，基础条件较好，部分小城镇较有特色，但缺乏系统的引导和规划，特色还不够鲜明，未能形成整个产业链条的综合发展，专业镇的优势未能充分发挥。大部分小城镇作为区域的中心还只是发挥着原始的集散功能（小部分农产品的集中与生活工业品的销售点）与行政管理中心的职能，生产能力非常弱小，造成小城镇的经济实力弱，总量小。

    1.3合肥小城镇发展的背景分析

   “十一五”时期，合肥市经济社会发展处于非常关键的发展阶段。经过“十五”的发展，合肥市经济进入了新一轮增长周期的上升阶段，市场推动发展的作用明显增强，经济自主增长机制开始形成，特别是合肥市人均GDP突破1000美元之后，已进入一个全新发展阶段。“十一五”时期，既是城乡建设的“黄金发展时期”，也是“矛盾凸显期”。

    1.3.1黄金发展时期

    （1）经济全球化、区域经济一体化趋势不断增强，国际资本、技术加速向我国转移，国内沿海地区的相关产业和资本也将加快向中西部地区转移。这有利于合肥市从外部获得短缺要素，更多、更好地承接产业、资本转移。

    （2）我国经济发展进入新阶段，城市化、工业化加速推进，消费结构加速升级，经济发展空间进一步拓宽。改革开放的推进和市场经济体制进一步完善，将为发展营造更好的体制环境。

    （3）国家实施中部崛起战略，将在发展政策、资金和重大项目布局等方面给予中部地区支持。

    （4）合肥市自身发展基础进一步夯实。目前合肥的城市空间发展战略规划已经确定，“东拓南进，打造滨湖城市”的理念已形成共识，避免了城市发展方向上的摇摆不定。围绕合肥突破“千亿”元目标，制定出台《合肥市建设四大基地建设规划纲要》，扎实开展四大基地建设。把合肥建成国内外重要的制造加工基地、国内重要的高新技术研究和产业化基地、国内重要的旅游文化和教育基地、全省城郊型农业示范基地。

    （5）党的“十六大”报告提出“坚持走大中小城市和小城镇协调发展的中国特色城镇化道路”的理念，发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。

    1.3.2矛盾凸显时期

    （1）“十一五”时期将面临着日趋激烈的区域竞争态势，城市间、产业间对资金、人才等发展要素和市场空间的竞争加剧。

    （2）合肥市整体发展尚处于外延扩阶段，对投资的依赖性较强，一些重要资源的供给面临制约。

    （3）合肥市结构性矛盾还较突出，工业化、城镇化水平不高，城乡二元结构矛盾突出，县域经济、民营经济规模不大，构建和谐社会的任务比较艰巨。

  2.小城镇发展新体制：新市镇战略

   2.1新市镇的概念

    新市镇的概念最早出现在英国。《英国大不列颠百科全书》将其定义为：一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会。

    新市镇的功能主要体现在四个方面：一是疏散功能，即疏散大城市人口和产业。二是减压功能，即减轻大城市的环境压力。三是集聚功能，即集聚农村人口和农村企业。四是辐射功能，即带动农村的经济发展和文明进步。

    合肥选择新市镇发展战略，不仅可以通过建设新市镇吸引人口和产业，缓解中心城市的各种压力，提高居民生活质量，还能促进整个区域的协调发展，为中心城区的发展提供支持。同时，由于新市镇引进中小企业和农村人口进城落户的“门槛”相对较低，因此能有效带动相对落后的农村地区发展，是解决当前“三农”问题的最经济、最现实、最有效的途径之一。

  2.2合肥市新市镇选建的原则和标准

    2.2.1新市镇选建的原则

    一般而言，新市镇选建的原则有两个：一是能保证新市镇与合肥中心城区进行畅通的人流、物流交换，更好地分担合肥都市区人口；二是保证新市镇“自给自足、均衡发展”的发展目标，因而新市镇的选址要与合肥中心城区保持一定距离。

    2.2.2新市镇选建的标准

    （1）交通区位方面

    拟建新市镇应位于主要交通干线附近，有较强的人口、产业集聚辐射能力。以距合肥市中心城区20－30公里、车程一般在0.5小时以外为宜，此外新市镇选址还要从平衡整个县域城镇空间分布角度来考虑。

    （2）现状规模和经济实力方面

    合肥市拟建新市镇现状人口应在10万人以上（含流动人口），未来规划人口在20—30万以上。具有较强的经济实力，一定的独立腹地范围。

    （3）产业特色与产业增长点

    合肥市拟建新市镇应具有一定的产业特色，可以作为未来产业持续发展，经济持续增长的保证。新市镇还应与周边乡镇在经济、社会、文化等方面有较密切的联系，能带动周边乡镇的发展。

    （4）城镇功能与基础设施方面

    合肥市拟建新市镇应有一个中心城镇（central town）, 且其城镇中心要有较完备的公共设施和相对完善的教育、文化、医疗等社会服务体系，给水排水、电力电讯、能源等基础设施基础较好。

    （5）行政区划方面

    在新市镇范围划定和乡镇选择上尽量要尊重县、镇现有行政区划的完整性，同时要考虑到合肥市未来行政区划的变动趋势（包括区、县、镇的区划调整），以保证新市镇规划的顺利实施。

    2.2.3合肥市首批新市镇选择方案

    综合以上新市镇选建的原则和标准，参照新市镇建设的模式，同时考虑到合肥的实际情况，并要与合肥市城市总体规划相衔接，我们提出3个目前有条件作为合肥首批新市镇建设的城镇（城镇群），均位于合肥下属郊县。

    （1）合肥市首批新市镇选择方案

表2-1.合肥市首批新市镇方案与现状规模

注：各项数据均截至2003年底。人口规模中不包括流动人口。

    （2）合肥市首批新市镇分布

图2－1合肥首批新市镇分布图

    2.3新市镇建设体制创新-----“县下辖市”

    著名学者、华东师范大学中国行政区划研究中心主任刘君德教授指出，中国目前在东部沿海地区和部分中西部地区可以试行县下辖市的做法，以进行乡镇改革。即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。县下辖市构想下，新市镇的性质和基本要素应体现以下基本特征：

    （1）县辖市下新市镇的隶属关系不变，仍归属县领导，由县统筹；

    （2）县辖市下新市镇的空间范围适度，不搞“切块设立新市镇”，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的各乡镇范围；

    （3）县辖市下新市镇专名不应与所在县专名同名；

    （4）县辖市下新市镇的建成区人口积聚规模近期大致在5万人以上，镇域人口8万以上，人口密度每平方公里1000人以上。随着经济的发展、产业积聚力增强、非农人口的增加，新市镇的设立标准可逐步提高；

    （5）县辖市下新市镇是乡镇的发展，并非替代，其行政等级一般等同于乡镇，某些管理权限可根据县域经济全局发展规划的需要适当放宽，也可由一名副县长兼任县辖市市长；

  3.小城镇发展新动力：专业镇战略

    所谓专业镇一般指城乡地域中经济规模较大、产业相对集中且分工程度或市场占有率较高、地域特色明显、以民营经济为主要成分的小城镇。它们拥有相对集中分布的特色产业，且其产业分工程度、市场占有率都较高，可以是“一镇一业”，也可以是“数镇一业”。

    通过专业镇建设能实现地域分工与产业分工的有机结合，显著提高小城镇的经济实力；能加快相关配套产业，尤其是第三产业的发展，提高小城镇的综合发展能力；能增强小城镇的人口集聚能力，提高人口素质；能带动要素的集聚和扩散，提高城市化水平。因而，在合肥市小城镇发展中，应将专业镇战略作为一项重点工程来抓。

  3.1合肥专业镇的发展现状

    根据对合肥小城镇的考察，合肥专业镇建设取得了一定的成绩。目前可以划分出以下类型：

    （1）工业型小城镇：以工业发展为主，如岗集的汽车配件、撮镇的机械加工等；

    （2）现代农业型小城镇：以水产养殖、花木培育、观光农业等新型农业为主，如石塘的农产品、高刘白鹅等；

    （3）商贸流通型小城镇：以大型原材料、商品市场为依托，发展商贸流通业为主的，如水湖镇等；

    （4）交通枢纽型小城镇：依托交通干线和枢纽，发展现代物流业、新型工业等相关产业，如山南、梁园等。

    （5）旅游型小城镇：依托独特的人文、自然景观，发展旅游业及其相关配套服务业为主的镇，如三河、古城等；

    （6）城郊型小城镇：依托大中城市，为城市提供配套服务为主的城镇。这些城镇的定位应该纳入城市总体功能分区中一起考虑，可以按照未来大城市的居住组团标准来建设为人口导入城镇，如双墩；或者按照未来城市的工业组团标准来建设，重点发展低污染、科技含量较高的新型工业，并逐步与中心城区工业布局相融合，如龙塘镇等。

    （7）综合型小城镇：在远郊地区选择条件适宜的城镇作为未来的区域性中心来建设，注重经济、社会等多种职能的综合发展，如水湖镇、石梁镇等。

  3.2专业镇的建设要点

    3.2.1总体建设要求

    （1）培育和壮大龙头企业

    重点培育和扶持一批经济基础好、实力较强的大型企业，给予政策、资金、贷款、税收等方面的支持，作为专业镇建设的龙头企业，通过它带动为其提供原料和服务的中小企业的发展，这是建设专业镇的第一步。

    (2)培养和创立品牌

    信誉和品牌是专业镇最有价值的无形资产，也是增强专业镇经济竞争力的重要因素。知名的品牌是在市场竞争中具有杰出的表现、得到相关顾客的认知、能产生巨大效应的企业产品品牌、商标和商号。各专业镇在发展过程中，都已经形成了自己的品牌体系(企业品牌、行业品牌，区域品牌)，提到某种产品，就能让人想起某个专业镇。专业镇通过创名牌提高知名度和市场占有率，进一步吸引相关企业集聚，使专业镇不断发展壮大。

    (3)优化产业结构

    专业镇要在继续强化特色产业优势的基础上，注重延伸产业链，吸引更多的相关企业加入到专业镇网络中来，培植新的经济增长点，促进专业化和多样化协调发展，不断培育和壮大专业镇的实力和品牌。

    3.2.2 分类型建设要点

    （1）市场型专业镇

    进一步完善市场功能，扩大市场规模，树立市场形象，建设专业名牌市场。通过改善交通和市场条件，力争建设成为在一定区域范围内有影响的专业市场；用高新技术改造市场营销方式，以互联网支持下的电子商务市场替代传统的商品市场，使“有形市场无形化”，摆脱现有市场受区位、土地、时间等许多不利因素限制的局面，促进市场升级。

    （2）特色农业型专业镇

    总方向是以特色农业为龙头，带动第三产业发展。发展都市农业和观光农业，带动旅游业的发展，推进农业的生态化，积极发展绿色产品，迎合时代潮流，引进“公司+农户”的组织结构，实现产供销一体化，促使生产规模不断扩大。

    （3）工业型专业镇

    集中规划建设工业用地，发挥集聚经济效应，为企业降低生产成本。为工业发展做好相关基础设施和市政设施的配套工作，集中建立污水处理设施，做到可持续发展。

    （4）交通型专业镇

    位于铁路、公路、大河的交汇处，或毗邻空港等交通枢纽地带，它们是一定范围内的物流、人流的中转站。可以此为依托将其发展为交通型小城镇。可利用交通枢纽优势，发展人流、物流、资金流、信息流聚散的服务业，视其各自不同的特点，宜农则农、宜工则工、宜商则商。

    （5）旅游型专业镇

    拥有丰富的自然或人文等旅游资源的古城镇、长临河镇等，可以发展为旅游型的小城镇。加强宾馆、饭店、游乐场等旅游设施的建设，适度开发旅游商品和纪念品，兴办商场和购物中心，延伸旅游产业链，发展旅游观光农业，开发观赏型、品尝型、参与体验型农业，全力配合旅游业的开发和建设。

  4.小城镇发展空间组织战略：一城九片，内外双圈

    依据中心城区影响的距离衰减效应以及合肥城市空间未来拓展的需要，将合肥市域范围内小城镇分为都市内圈小城镇和都市影响圈小城镇。

  4.1都市内圈小城镇发展战略

    处于核心圈层的小城镇与老城区联系更为紧密，也是中心城市向外围空间拓展的最前沿阵地，在近期内受中心城市的影响较大。位于核心圈的小城镇要把自己当成中心城市整体的一部分来考虑，在发展定位上要考虑到产业转移和城市空间拓展所导致的行政区划调整，在产业选择上要考虑到中心城区的错位发展，在控制力度上有必要将其视为“准城市化”予以规划上的严格规划，防止产生新的城中村，为以后的发展和改造增加建设成本。

    （1）北部生态保护区：范围包括董铺水库、大房郢水库、森林公园、吴山镇、大扬镇。这里是合肥的水源（董铺水库）和规划中的水源（大房郢水库）所在地，又是合肥母亲河――南淝河的上源，事关合肥的饮用水安全和生态安全，中科院合肥分院――科学岛也位于此区域，所以此地不能引入大规模的开发建设，而只能是以生态性的保护与基于保护基础上的少量的开发为主。

    （2）北部居住、商业、休闲综合区:范围包括双墩镇、三十头乡、双凤工业区等。此区域是合肥向北部辐射最强烈和影响最大的地区，也是合肥向长丰扩散的最重要的节点和中转站，将本处定位为合肥北部的居住、商业、休闲综合区。      

             图4-1 合肥大都市区空间组织结构图

    （3）东部合肥卫星城:范围包括店埠镇和肥东新城。本地方拟打造为合肥东部的居住、商业、综合服务、工业的副中心。

    （4）东部旅游片区：包括长临河、六家畈及龙塘、撮镇的部分地区。这一带旅游资源非常丰富。有位于撮镇瑶岗村的“渡江战役总前委旧址”，从资源的分布来看，这一带发展旅游的潜力非常大。

    （5）南部特色农业、生态旅游区：包括义城、大圩片区。以生态田园为背景、以“都市农业”为代表、以休闲农业为配套，为市民提供现代都市型高档农业休闲观光区,打造合肥的“都市农庄”。

    （6）东南部生态、湿地、港口综合功能区：范围包括龙塘、义兴、大圩的部分地区。义兴具有独特的地理位置和十分优越的自然条件具备成为港口优越的条件，龙塘可依托南淝                               

    河湿地保护和旅游度假区的发展建设“合肥生态湿地公园”，打造“合肥之肾”，

    （7）科技、科教西扩片区:范围包括井岗、南岗、小庙带，规划选址科学城起步区及核心区位于此区域，科学城其主要功能有科研教育区、产业与孵化区、生活居住与行政商务区、生态环境保护区。

    （8）西部合肥卫星城：范围包括上派、桃花、烟墩，是合肥经济技术开发区的组成部分和合肥西扩的必经之地，主要职能为工业和为经济技术开发区配套服务的商业、娱乐、居住职能。

    （9）南部义城、烟墩组团：这是合肥“东进南拓、打造滨湖城市”的一条重要通道，职能定位主要以工业和居住、商贸和城郊型农业为主。

  4.2都市影响圈小城镇发展战略

    这类小城镇距离中心城市较远，与中心城市在经济上的联系也较弱，在近期内也不可能中心城市在空间上的扩张而被吞食。在发展战略上小城镇除了考虑中心城市对它的影响和带动作用外，更多地还是利用自身的优势组织发展。在空间组织上采取“点轴推进、增长环带”的非均衡战略，即近期集中发展区位和基础较好的小城镇，构筑增长极，通过增长轴线或增长环带来带动周边城镇的发展。

    4.2.1发展轴：“两主两次双环带”

    通过发展轴把重要的节点城镇连结起来，构建放射通道来带动整个区域的协调发展。积极创造条件引导城镇沿通道点状集中发展，避免“摊大饼”式的无序蔓延，发挥有限资金的最大作用。

图4-2合肥都市圈发展轴线图

    （1）两主轴：

    东部沿合宁高速及店埠——梁园——岱山湖一线；

    西部合六公路南岗——小庙——管亭——金桥一线；

    （2）两次轴

    北部沿合淮铁路、公路复合线：双墩——下塘——朱巷——水家湖；

    南部义兴——大圩——长乐——长临河——六家畈；

    （3）二环带

    内环：连结双墩、店埠、上派、撮镇、南岗等主要城镇；

    外环：连结高刘、三河、石塘、梁园、下塘等主要城镇。

    4.2.2构筑增长中心，打造增长极

    （1）一级增长中心：每县一个

    分别选取肥西县三河镇、长丰县水湖镇、肥东县梁园镇作为一级增长中心，作为近期内重点投资和建设的区域增长极核，在发展政策上进行倾斜，使其在近期内迅速发展壮大，以此来带动周边城镇的发展。

    （2）二级增长点：每县3－5个

    每县分别选择3－5个小城镇作为二级增长点，选择的标准主要依据交通区位、现状发展水平、发展的潜力和平衡区域城镇布局。给这些小城镇制定优惠的战略政策和措施，在投资上予以适当倾斜，使其成为带动区域经济增长的重要节点。

  5.合肥小城镇发展对策及建议

    （1）努力创造条件，推进新市镇建设方案的顺利实施

    集中各方力量，推进新市镇建设的系统工程。市、县两级政府主要应发挥统筹协调的作用，对新市镇内部各镇之间，各相关部门之间的关系进行协调，为新市镇开发建设创造良好的外部环境。制定科学合理的市镇规划，规划部门除了对整个市镇范围的产业、居民点布局进行统一规划外，还要按照小城市建设标准，对作为市镇中心的城镇进行合理的规划。加强新市镇交通建设，重点是要保证新市镇与中心城区的紧密联系，同时加强市镇内部各镇之间交通建设，推动区域一体化。

    (2)加大扶持力度，打造“特色鲜明、协调发展”的专业镇

    各级政府应加强对专业镇的规划、指导、服务和管理，各级政府要制定相应政策，引导和鼓励特色产业及其相关产业向专业镇集中。加快现有工业园区的整合，强化特色产业集聚效应。加大在专业镇特色产业的研发、品牌推广等方面的投资力度，通过举办、参与博览会等方式，打造地方品牌。

    (3)打破城乡壁垒，实现城乡人口自由流动

    户籍政策对都市圈建设是一种约束性政策，小城镇的发展有赖于城市化水平的提高,要求人口的自由流动和降低人口向城市流动的门槛,所以现行的户籍政策应完全放开。

    (4) 实施基础设施跨区域、跨部门协调发展策略

    坚持基础设施跨区域、跨部门协调发展策略,淡化行政区划,强化市场行为,实现单一基础设施在建设标准、时序、位置方面的对接。根据基础设施的固有特征和投资特征重点推进区域公交、电信、电力、供水的市场化,建立区域供水,完善电信、电力产品和服务的市场竞争体系和激励机制,积极建设城市间快速通道和都市圈轨道交通,完善轴线地区和核心圈层公路网络,加速区域的一体化进程,促进区域基础设施共建共享。

    （5）制定合理政策，切实解决失地进城农民的保障问题

    合理解决失地农民和进城农民的保障问题，解除进城农民的后顾之忧，是合肥小城镇发展的关键。应该从以下几个方面入手：第一，打破城乡分割的局面，构建城乡统一的职业介绍服务网络和劳动力市场，实现市场化导向下的自主择业、就业；第二，加快建立农村新的社会养老保险制度，将各类企业的从业人员纳入城镇企业养老保险范畴，尽快促成与城市保险相互衔接的新型农村保险制度；第三，完善农村合作医疗保险制度。按照农民个人缴费、集体扶持和政府资助的原则，引入商业保险机制，重点发展以大病统筹为主的多种形式的合作医疗。