一、正确认识全市动物防疫体系建设的现状

    近几年来，我市的动物防疫工作在各级党委政府和上级业务主管部门的指导下，不断取得新的成绩。

    一是动物防疫体系建设不断加强，尤其是在市县机构改革中把市畜牧水产局作为市政府直属局，把三县畜牧水产局作为县政府组成局完整的保留下来，在全省市县中是不多见的，从而为在全市建立健全动物防疫体系打下了良好的基础。

    二是动物防疫经费不断增加，其中市级动物防疫经费从2002年30万元增加到2004年124万元。这在全省市级动物防疫经费中也是首屈一指的，从而为全市动物防疫工作开展提供了有力保障。

    三是市县两级畜牧水产部门的职能不断强化。在经历多次动物疫情的考验，特别是在经受今年春夏两次高致病性禽流感疫情的冲击中，市县两级畜牧水产部门的职能作用得到了充分发挥，从而经受了洗礼，得到了锻炼，作出了贡献。

    四是探索和建立了一整套动物防疫工作机制。如动物防疫工作“双轨四级”工作责任制和责任追究制，突发重大动物疫情应急处置机制，防疫检疫督查检查机制，政企、技企联系帮扶机制，经费投入保障机制，协会带农户的群防群控机制，疫情监测报告机制。这些成就的取得主要归功于各级党委政府对动物防疫工作的重视和有关部门的大力支持。但我们也必须清醒地看到我市动物防疫工作中，尤其是在动物防疫体系建设中还存在着许多新情况和新问题。

    （一）市县两级现行的动物防疫工作职能仍需进一步加强。尽管多年来，市、县两级畜牧部门在动物防疫工作中做了大量工作，取得一定成效，但职能转变意识不强，工作重心没有随着新形势下畜牧业发展要求，及时转移到动物防疫工作上来，依然存在着“重生产、轻防疫”的现象。特别是市、县两级缺乏有效的动物疫病检测检验、信息收集、突发疫情处置等科技手段，对动物疫情难以做早发现、早诊断、早报告、早处理。

    （二）基层动物防疫体制存在的问题日益突出。主要表现在：一是“两散”，即机构散、人员散。由于三县的乡镇畜牧兽医站在乡镇机构改革中被撤销，县以下没有专门的动物防疫机构。原乡镇畜牧兽医站处于房屋被卖掉，财产被分掉，队伍被散掉的状况；市区的乡镇畜牧兽医站虽然得以保留，但由于长期缺乏投入等原因，大部分已名存实亡，基本都变成了家庭站、父子站，基层动物防疫机构陷入“线断、网破、人散”的局面。二是“两差”，即防疫质量差、基础设施差。由于乡村缺乏专门的防疫队伍，每年春秋两季集中免疫时，只能临时雇用乡村游医实施，动物防疫工作难以按时按质按量完成。集中防疫过后，补免补标等工作无人落实，常年防疫与及时补免成为一句空话，防疫死角多，防疫质量差，疫情隐患大。乡镇无动物疫病监测机构，三县疫病化验室用房、检测设备等基础设施差，远远达不到国家规定的标准，防疫车辆、消毒设施、冷链建设等远远不能满足防疫工作要求。三是“两不清”，就是执法主体不清、内部职责不清。按照《中华人民共和国动物防疫法》规定，动物检疫应由县级以上动物防疫机构承担。但由于县级动物防疫机构在乡镇没有派出机构、人员，所以乡镇动物检疫大都由乡镇政府指派或承包给不具执法资格的乡镇兽医人员实施，动物检疫和检疫监督主体不合法，不符合依法行政的要求。同时，现有动物防疫机构、执法监督与技术检疫管理职能相互交叉，社会公益性职能和经营职能界定不清，不符合《中华人民共和国动物防疫法》和国家有关动物防疫体系建设的精神，妨碍了动物防疫工作正常有序开展。四是“一不齐”，就是人员素质参差不齐。近年来，我市基层兽医队伍虽然在年龄结构、知识结构方面有了较大改善，但人员太乱、门槛太低。据调查，全市1243名动物防疫检疫人员中，兽医专业人员仅占33.5％，中专以上文化程度的仅占46.7％，而且其中专业人员和文化程度较高的人员又大都集中在市县两级。在一线直接从事动物防疫检疫的1065人中，兽医专业人员不足22％，中专以上文化程度的不足31％。由于人员素质不高，业务水平低下，多数基层兽医技术人员的技术水平还比不上规模养殖场的专业人员。因此，动物防疫、检疫和疫情测报处理，难以做到规范操作、科学处置。

    上述种种问题存在的原因是复杂的、多方面的。既有历史原因，又有现实原因；既有机构不顺，投入不足的问题，又有管理制度不落实、思想观念更新慢的问题。但归根到底还是一个体制的问题。

    （三）动物防疫面临新的挑战。进入新世纪以来，我们深刻感受到，从国外到国内，从全省到我市，客观形势发生了新的重大变化。这些给我们畜牧部门的工作，特别是动物防疫工作带来很大的影响，并提出了新的要求。一是近年来市委市政府把养殖业摆在农业经济发展的突出位置，养殖业发展速度加快，已成为农业结构调整的重要方向，农业经济的重要产业，农民增收的重要来源。作为畜牧大市，全市畜禽产品主要依靠外销，对外部市场的依赖性很强。一旦发生疫情，畜产品被封锁，不仅会严重影响我市畜牧业的健康发展，而且还会对全市的政治、经济和社会稳定造成不良影响。据测算，今年春夏国内两次禽流感疫情使我市家禽业及相关产业蒙受高达1.2亿元的损失。如果疫情发生在我市，全市家禽外销被彻底封锁，加上大面积的扑杀、消毒和6个月的强制禁养，损失将成倍增加。二是随着全球经济一体化格局的形成，重大动物疫病防治和动物性食品的安全已成为世界性的问题。入世后，国内畜产品质量安全检测标准逐步和国际接轨，社会公众对畜产品质量安全表现出前所未有的关注。三是国家将按照国际兽医卫生组织的要求，全面实行疫情公布制度，防疫工作将完全公开化、透明化、问责制。四是越来越多的人畜共患病的出现，对社会公众的健康构成严重威胁，动物防疫在公共卫生安全中的作用更加突出，预防和控制动物疫病发生和传播的任务更加艰巨，建立健全动物防疫体系已成为当前亟待解决的一个重要问题。

    二、把握重点，实施动物防疫体制改革

    鉴于我市当前动物防疫工作中暴露出的问题，要加强动物防疫体系建设，必须对现行的动物防疫体制实施改革。

    (一)改革的实质。立足于动物防疫工作长效机制建立，着眼于动物防疫根本性问题的解决，积极促进政府职能转变，推进我市动物防疫管理体制与国际接轨。加强动物防疫监督管理，实行执法监督和技术检疫职能分开，执法与服务分离，重点强化动物防疫监督管理和检疫检测职能，放开诊疗服务市场，保障人民身体健康和畜牧业可持续发展。

    (二)改革的原则。按照强化公益性职能，放开搞活经营性服务的要求，实事求是、因地制宜、科学合理、积极稳妥，从而达到“理顺体制、整合资源、健全机构、建立队伍、创新机制、促进发展”  的目的

    (三)改革的目标。按照改革与发展并重，强化与完善结合，执法和服务分离，在全市建立健全适应畜牧业发展要求，机构设置合理、防检队伍精干、指导监督有力、服务管理规范、诊疗市场活跃的动物防疫新体制。做到依法防检、放开诊疗、规范经营、强化监督、组织健全、人员精干、上下协调、运转有序、保障有力。组建市县两级动物防疫监督管理局，明确职责，完善全市动物防疫工作的组织机构；着力建好四支队伍，即：建立一支政治强、思想新、作风硬、纪律严、工作实的防疫执法队伍；建立一支人员稳定、运转顺畅、保障有力，适应当前动物防疫需要的动物防疫员队伍；建立一支人员素质高、业务能力强、技术水平好的动物疫病检疫检测队伍；建立一支服从管理、有一定业务技术水平、能胜任工作的诊疗队伍，从而实现“有人防疫”、“有钱防疫”、“有设施防疫”和“依法防疫”的体系建设目标。

    (四)在改革过程中要突出解决好以下几个方面的问题：

    在理顺关系上：依据《中华人民共和国动物防疫法》和国务院国发[2001]14号文件规定，依法理顺动物防疫管理机构与各级政府的职责关系，动物防疫监督管理机构内部各机构职能的关系，进一步加强各级人民政府对动物防疫工作的组织领导，进一步明晰动物防疫监督管理和检疫检测机构对动物防疫的监督和疫病监控的职责。

    首先，要理顺市、县两级动物防疫机构内部职能关系。在市、县两级动物防疫监督管理局领导下，按照动物防疫执法和技术检验、监测两大类职能，整合现有机构，设立市、县动物防疫监督所和动物疫病预防控制中心。

    其次，要把握市动物防疫监督管理局、市动物防疫监督所与市区及区属乡镇政府之间的关系。区不设动物防疫监督机构和动物疫病预防控制中心，区属乡镇不设动物防疫监督分所。市动物防疫监督所和动物疫病预防控制中心行使辖区内动物防疫执法和动物疫病预防指导职责。机构这样设置主要是考虑市区养殖量较小，且处于逐步退出城区的实际而决定的，决不是市区乡镇动物防疫工作不重要，更不能简单理解今后市区的动物防疫工作就由市局和市监督所负责，区和乡镇就没有责任了。《中华人民共和国动物防疫法》明确规定，各级政府对本地区动物防疫工作负总责，县（区）长、乡镇长是第一责任人，这个职能是谁也替代不了的。因此，区、乡政府对本辖区内的动防工作不仅不能放松，而且还必须进一步加强，严防城区内发生重大动物疫情，维护省会城市形象。

    再次，要把握县级动物防疫监督所及其派驻乡镇分所与辖区乡镇政府的关系。《中华人民共和国动物防疫法》第13条明确规定：“动物防疫监督机构应当加强动物疫病预防的宣传教育和技术培训、咨询服务，并组织实施动物疫病免疫计划。乡、民族乡、镇的动物防疫组织应当在动物防疫监督机构指导下，组织做好动物疫病预防工作”。因此，乡镇必须对辖区内的动物防疫工作负总责，乡镇长是第一责任人，不能因设置区域性乡镇监督分所而减轻乡镇政府对动物防疫工作的责任。

    在整合资源上：一是整合人员。对现有的执法监督、技术检疫检验等人力资源进行整合。注重发挥兽医专业人员的科技优势，提高科学防疫水平。二是整合资产。对现有机构资产进行整合，特别要注意整合现有机构的项目资源，同类实行合并，提高设备的利用率，使整合后的资产、设施最大限度的发挥作用。

    在机构设置上：尤其是区域性乡镇动物防疫监督分所设立，要根据当地畜牧业发展水平和畜牧养殖数量，经政府规划，合理设置。原则上3－4个乡镇设立一个分所，对养殖量较大的乡镇也可以一乡一所，规模要适度，要建立起来、活的下去。分所设在哪里，辖哪几个行政区域，一定要结合养殖数量，不能一刀切。在管理上，实行“三权统一，划区设所、防检一体，分工负责、统一协调”，确保监督分所的稳定发展和职能的发挥。

    在用人机制上。要实行所长聘任制、任期责任制和职工竞争上岗制。上岗职工实行优化组合，以绩付酬，打破“铁饭碗”，推行能者上、平者让、庸者下和有为才有位的用人机制，严把进人关。对县动物防疫监督所及其派出机构和动物疫病预防控制中心所需人员，要首先从现有人员中进行选聘，竞争上岗。其次面向社会选拔招聘，由市人事局和畜牧主管部门拿出具体意见。在人员素质上，要加强在岗职工的专业技术、政策方针、行政执法等业务培训，通过举办培训班、技术讲座、选派到大中专院校深造等多种形式，提高业务知识和实践能力。进一步加强队伍思想政治培训，引导基层工作人员树立爱岗敬业精神。认真推行职工技能鉴定制度，对动物防疫监督和动物检疫人员实行资格认证制度。这项工作一定要引起我们的重视，不能等、不能靠，要认真搞好谋划与实施，努力把我市动物防疫体系建设提高到一个新的水平。村级防疫队伍原则由县（区）统一制定标准，乡镇聘用，重点从本乡现有兽医从业人员中择优选聘。

    在乡镇监督分所的建设标准上。建什么的标准适宜，先进地区的标准是：占地3－5亩，功能配套，有化验室、培训室，对外门市和诊断等工作都能基本完成，宿舍和培训基本都能解决。低标准投资大约在十几万元左右。为此，我们提一个基本要求，能达到标准的一次性建好更好，不能达到的要抓好规划，逐步实施。但起码要有个等级标准。建议市政府出台一个乡镇监督分所建设等级标准，对达到标准的实行以奖代补。

    在机制创新上。一是创新动物防疫工作责任制。按照“政府全面负责、部门各司其职”“属地管理、分级负责”的原则，着力构建政府保密度、业务部门保质量的“双轨四级”防疫工作责任制和责任追究制。坚持政府和业务部门两条线，层层签订防疫工作目标责任状，明确目标任务和考核奖惩标准，并根据工作完成情况严格兑现。因工作不力造成疫情发生扩散的，按照责任追究制的规定，根据其情节后果，对相关责任人坚决予以处罚，从而增强各级行政和动物防疫人员的工作责任意识。二是创新动物防疫监管机制。首先，加强动物防疫监管的立法和制度建设，力争2005年提请市人大制定出台《合肥市动物防疫条例》，建立依法行政、依法防疫的长效管理机制。其次，实行动物防疫责任告知制，告知养殖户（场）在动物防疫中的权利、义务和法律责任，提高养殖户（场）依法防疫意识。再次，加强防疫执法监督。确定全市防疫监管重点户，抓点带面，全面推进。认真贯彻执行《安徽省畜产品质量安全管理条例》等法律法规的规定，大力推进种畜禽场、养殖小区、规模养殖场、养殖大户饲养档案的建立，随时掌握畜禽的饲养、防疫、标识、检疫等情况，及时补防补标，逐步变春秋两季集中防疫为常年防疫，消除防疫工作死角。三是创新投入机制。建立投入保障机制，按照分级负责的原则，将动物防疫经费足额列入财政预算，并逐步加大动物疫病检验检测设备等基础设施建设的投入。充分发挥财政支农资金的引导作用，大力推进养殖生产方式的转变，实行规模化、标准化、无公害化、生态化养殖，全面提高防疫工作水平。

    三、明确要求，扎实推进全市动物防疫体系建设工作

    (一)、严肃对待，落实责任

    动物防疫体系建设是一项系统工程，涉及面广，工作量大，政策性强。各级政府有关部门要从促进农村经济发展、农民增收、保障人民生命健康的高度充分认识此项工作的重大意义，切实把动物防疫体系建设工作列入重要的议事日程，抓紧抓实，抓出成效。

    1、充分认识动物防疫体制改革，是政府职能转变的要求。

    现行的动物防疫管理体制基本上是计划经济时代保留下来的体制，在近几年的改革中总是受到冲击。市、县畜牧水产局有二种职能，既有畜牧水产的生产职能，又有执法监督职能。畜牧水产生产职能解决老百姓吃肉吃鱼的问题；执法职能要防疫、检疫，保证动物卫生安全。问题是第一种职能掩盖了第二种职能。为什么会掩盖呢？因为第二职能是阶段性的，只有出现疫情才会显现；而生产上老百姓的积极性很高，没有畜牧水产局生产也能发展。因此，大家对畜牧水产局这个机构就不重视，甚至认为可有可无。二种职能的混淆，尤其是第一职能对第二职能的掩盖，造成了畜牧水产系统在历次机构改革中的摇摆不定。造成这个问题根本原因是我们在认识上，定位上出现了误区，没有把动物防疫管理作为政府的重要职能，而实施动物防疫体制改革就是要解决动物防疫的监督管理是政府的重要职能这个核心的问题。通过调研，我们提出在全省乃至全国率先组建市、县动物防疫监督管理局，不是根据国家指示，而是根据国家的精神和省里要求决定的。一是国家一再讲我们要依法行政，尤其是行政许可法出台后，逐渐由人治走向法制，而动物防疫监督管理是有法可依的，而且面很宽。二是党中央提倡以人为本的科学发展观，把动物卫生搞上去就是对人的尊重，就是对人的利益的保护，就是促进生产力的发展。另外，加入世贸组织后中国还要讲诚信，履行动物卫生协议，与国际接轨，按照这个理念审视我们今天的动物防疫管理体制，我们就会感到有模糊不清的地方——政府是以抓生产为主，还是抓执法监督为主；是以抓经济指标为主，还是对人民的生命安全负责为主。在这二种职能中，我们认为动物防疫监督管理责任更加重大，是政府应该抓而且必须抓好的一项重要职责，而畜牧生产职能要逐渐推向市场，政府只是起到引导、规划、协调等宏观调控的职能。因此，各级政府应从整个政府职能转变的角度，来对待动物防疫的监督管理，充分认识到对动物防疫负责，就是对人的生命安全负责，切实把动物防疫监督管理这件政府应该抓的事抓好，并不断强化。

    2、充分认识动物防疫体制改革是适应我市建设畜牧强市的需要。

    市委、市政府明确提出，在农村经济发展中要切实把养殖业放在突出发展的位置，并制定了具体的发展规划和目标。然而，要实现这个目标靠什么？从措施上讲，改革是根本的动力。动物防疫的监督管理作为全部畜牧工作的第一线，必须首当其冲地站在体制改革的潮头。“发展是执政兴国的第一要务”，而发展的真正内涵是旧事物的灭亡和新事物的产生，这就要求“发展要有新思路、改革要有新突破”，凡是不利于发展的旧制陈章，必须坚决予以革除。如果我们不改革，畜牧业发展就找不到出路，更不能走向新的辉煌。只有改革，我市的动物防疫工作才能开拓新的发展空间；只有通过改革才能进一步强化动物防疫行政管理职能，才能建立官方的兽医体制，才能完善基层动物防疫体系，才能规范诊疗服务市场，才能全面提高动物防疫的执法能力、疫病控制能力、畜产品质量安全保障能力和畜产品市场竞争力的支持能力。同时，在我市的基层动物防疫工作中，尤其是防疫体制中日益暴露出的问题，使我们感到动物防疫体系建设更加迫切，加快改革动物防疫体制迫在眉睫。各级政府和有关部门必须牢固树立“抓发展必须抓保护，抓保护首先抓动物防疫体系建设”的观念，扎实推进全市的动物防疫体系建设工作。

    3、真抓实干、务求实效。

    一是成立组织，加强领导。建议各县区政府成立动防体系建设工作领导组，具体负责组织本地区动物防疫体系建设工作，研究解决本地区动物防疫体系建设中的重大问题。各县（区）行政主管部门要成立动物防疫体系建设工作组，具体实施动物防疫体系建设方案，确保全市动物防疫体系建设工作顺利进行。二是制定方案。各县区要在调研的基础上，结合各县区实际，制定出自己的一套具体改革实施方案，以指导工作有序开展。三是各县区畜牧兽医行政主管部门在工作中要积极主动向政府主管领导做好工作汇报，及时与有关部门沟通情况，以进一步得到领导的重视和部门更多的支持。四是在改革中各县区之间对有关方面的先进做法和典型经验要相互借鉴，同时要先抓试点，克服工作中的盲目性，避免给事业带来损失。

    (二)严谨运作，落实标准

    1、制定标准，坚持高起点。一是县级动物防疫监督所及其派出机构必须是全额财政拨款的事业单位；二是村级动物防疫员承担的强制性免疫的补助必须是县乡财政承担；三是区域性乡镇动物防疫监督分所必须具备一定的工作条件，做到有房屋、有交通工具、有电话、计算机、有化验室、有培训室；四是必须严把用人关，县级动物防疫监督所及其派出机构的所长必须竞争上岗，工作人员必须实行考试、考核，公开选聘，上岗人员必须取得职业技能鉴定证书；五是“三定”（定编制、定人员、定经费）工作必须到位；六是区域性乡镇动物防疫监督分所设置、建设规划必须落实。

    2、落实标准，坚持严要求。一是“三定”工作在政府和编委行文的基础上坚持“四个不算数”原则，即，定编人员领不到编制卡不算数；财政拨款人员领不到工资卡不算数；进入保障人员（实行养老保险、失业、医疗保险）未办手续不算数；财政投入不到畜牧水产局帐户不算数。二是在硬件建设上，坚持“两个不认可”，即监督分所的土地房屋的合法手续不到位不认可；达不到“六有”条件的不认可。三是在软件建设上，坚持“五个到位”，即动物防疫监督分所人员和村级防疫人员要公开选聘到位；分所所长要竞争上岗到位；村级防疫员要岗前培训到位；村级动物防疫要合同化管理到位；规章制度要规范到位。

    3、发现问题，坚持快处理。就是对动物防疫体系建设中遇到的具体现实问题、历史遗留问题要及时解决，以确保体系建设工作顺利进行。

    (三)严格督导，落实任务

    1、定期督查。由市防治重大动物疫病指挥部定期组织有关部门，对市、县动物防疫体系建设的阶段性工作进行检查、督促和指导，及时总结经验，推动工作。

    2、定期汇报。建立市、县两级动物防疫体系建设工作定期汇报制度，及时交流情况，分析形势，研究和解决动物防疫体系建设中出现的困难、矛盾和问题，保证工作扎实有序开展。

    3、严格验收。对完成动物防疫体系建设工作任务的县，由市防治重大疫病指挥部组织人员进行检查验收。