按照省政府办公厅转发国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（皖政办明电[2004]43号）和市委、市政府主要负责同志关于组织对二轮土地承包问题进行一次全面检查的批示精神，我委组织力量对全市农村二轮土地承包工作情况进行了一次全面的调研。现将有关情况报告如下：

    一、我市二轮土地承包工作的基本情况

    我市实行家庭联产承包责任制起步较早，第一轮十五年土地承包到1994年底基本到期，为稳定农村土地承包关系，根据中央、省统一部署，我市结合实际，先行试点，积极探索，逐步完善。全市农村二轮土地承包工作共分为三个阶段进行。第一阶段：试点引路，全面开展新一轮土地承包。自1995年开始，1997年基本结束。全市采取以县（区）为单位，组织开展延包工作。层层成立组织、制订方案、印发承包合同书，整个二轮土地承包工作坚持“大稳定，小调整”方针，由发包方与农户签订30年不变的承包合同，部分行政村留有预留地，但未超过总耕地的5%限额。在发包中各地大都以村集体经济组织或村民委员会进行发包，并履行了宣传发动、召开会议、讨论方案、登记造册、张榜公布、签订合同、检查验收等程序，对土地所有权属于村民小组的，按省统一要求，于1998年底补办了村民小组委托村集体组织发包的委托书。农业承包合同签订一式三份，村民小组、村、乡镇各保留一份，村、乡存档管理，乡镇农经站办理了农业承包合同的签证手续。第二阶段，完善扫尾，颁发土地承包经营权证书。自1998年起，我们按照中央和省里的部署和要求，组织力量对已经签订30年承包合同书的农户再发放了土地承包经营权证书，进一步完善了土地承包关系，给农民吃了“长效定心丸”。同时，加强对二轮承包遗留问题的处理，逐级建立健全了农村土地合同承包管理办公室和农业承包合同仲裁委员会，进一步加强合同管理指导工作，开展土地承包经营权流转和纠纷仲裁工作，规范土地承包合同的档案管理工作。第三阶段，依法管理，突出重点，全面完善。自2003年起，结合《农村土地承包法》的颁布实施，我们在全市范围内开展了土地承包纠纷的集中治理工作，使一批赴省、市上访的重点土地纠纷案件得到了解决。今年以来，结合农业部《土地经营权证管理办法》的实施，针对少数二轮承包工作不到位，一些农户承包合同书和土地承包经营权证书丢失、损坏较多的实际，进行全面的摸底，着力做好二轮土地延包的扫尾完善工作，截止4月底，全市共补签土地承包合同  3.2万份，补、换发《耕地承包合同书》8.85万份、《土地经营权证》4.5万本，全市“两证”到户率提高到98%以上，预计6月底前可全部完成。

    二、当前农村土地承包纠纷存在的主要问题

    总体上看，二轮土地承包工作开展9年来，全市的农村土地承包关系总体上是稳定的，党的农村土地承包政策得到了认真的落实，各级政府和农业主管部门做了大量的工作，绝大多数农民对目前的土地承包关系是满意的。但是随着时间的推移，特别是随着农村税费改革的深入，农业承包合同管理工作出现了一些新情况、新问题，给农村经济发展和社会稳定带来了不利影响。当前我市农村土地承包纠纷中暴露出的主要问题是：一些地方土地承包合同纠纷较多，来访明显增加，已超过了农民负担问题来访量，成为影响农村稳定的一大热点。群众所反映的许多问题一方面由于时间跨度长、涉及面广、政策可操作性不强，解决起来难度很大，一些纠纷因解决乏力，甚至转化为诉讼案件；另一方面，一些地方在处理土地承包纠纷中未能真正理解、把握政策法规精神，工作不力，处置不当，导致了问题的复杂化，激化了矛盾，具体地说，当前我市农村土地承包纠纷存在的主要问题是：

    （一）在开展二轮土地承包工作时，一些地方发包不民主，手续不完善，程序不到位，工作不细致，由此引起的土地纠纷较多。少数地方在开展二轮土地承包时没有制定合理的土地承包方案，也没有开村民会议进行讨论，只是简单地以续包方式由一轮承包向二轮承包直接过渡；有的地方长时间没有向农户发放“两证”；一些地方在“两证”发放时由于工作不细，存在错发、漏发和他人代签现象；有的地方对一轮土地承包中因种种原因弃耕、迁入小城镇落户或采取互换、转包、代耕、出租等方式流转土地经营权的农户在开展二轮土地承包时，由于发包未能及时告知有关承包事宜，也未履行相关程序和手续，在未经原承包人同意的情况下，单方面直接变更了承包人，也没有向有关部门进行登记变更手续；少数乡村由于办公地点、人员变动频繁，土地承包档案保管不当，丢失、损毁现象严重，给土地承包纠纷的调处带来了一定的难度。

    （二）土地流转无序，矛盾突出，纠纷多，处理难。一是土地流转合同签订不规范。由于农户恋土情结浓重，对土地依依不舍，加之乡村和有关部门对土地流转指导不力，有相当部分农户之间的土地流转只是口头约定，无明确的权利义务关系和期限，随时可以毁约；签订书面合同的，条款也多不规范，内容过于简单；在集中流转土地或农业招商引资过程中，土地流转一般都采取先由开发企业或种田大户与乡或村签订合同，然后再由村与农户签订合同，少数地方仅由村里只与种田大户签订协议，而与农户未签订任何协议，流转的主体发生错位。二是土地流转的制度建设滞后。土地流转的配套政策不到位，对如何搞活承包经营权，在流转方式、操作程序、规范管理等方面缺乏切实可行的配套措施，乡、村干部对土地流转政策一知半解，指导不力，工作滞后。三是少数地方存在强迫土地流转现象。少数乡、村在开展招商引资、退耕还林以及建设农业示范园区等项目时，在没有完全做好农户工作的情况下，就强行开工，从而引起冲突。四是土地流转收益低。相当多的农户在流转土地时只要求受让方承担流转耕地的农业税费任务，有的为了不荒田，无偿给他人耕种，少数有收益的，也只有几十元到一百多元不等。五是土地流转缺乏中介组织，流转信息不畅。

    （三）集体统一操作农户承包地流转隐患多、后遗症大。近年来，农村土地承包经营权流转呈加快趋势，而以乡镇政府和村基层组织统一操作，将农户承包地大面积、长时间流转给工商企业、龙头企业或外来大户的现象，愈演愈烈。这种土地流转的主要特点一是流转面积大，一般都在500-1000亩左右，集中连片，具有相当规模。二是受让方多为从事农业开发、特色农产品及林果花卉、示范农业等，这些企业资金雄厚，经营理念新，带动力强。三是流转期限长，少的10年，多的20多年，最长30年。四是补偿标准低，一般给农户每亩100-300元左右（含农业税费任务）。五是大都签订了一些间接流转的合同，多数是由乡镇或村与农户签订出租合同，家家户户签名认可，再由乡村与受让方签订合同，个别地方甚至从中截留租金。在现阶段，一部分农民随着政策法律意识增强，开始意识到这样搞下去，今后生活将无从着落。同时由于少数乡村为了追求政绩，强迫农民签名流转，造成农民反感，为此引发农民集体上访，导致新的不稳定。

    （四）随意征占地，安置补偿、青苗补偿及耕地复垦费等补偿不到位。有的在修路、挖塘、建水库、盖学校等公益事业中随意占用农民承包地，大部分耕地农业税费得不到核减，少数地方虽核减了农业税，但不给农民任何补偿，有的在招商引资办企业、建设各类园区过程中，大量圈占农民承包地，有的虽按规定程序征用农民承包地，但补偿标准过低，失地农民得不到妥善安置。征用土地一次性补偿只给失地农民带来了短期利益，并没有真正解决失地农民的生活安置问题，从长远眼光看，农民的实际利益受到了极大损害，也给农村社会稳定带来隐患。

    （五）由于国家相关政策调整引起的土地纠纷难以解决。一是退耕还林遗留下来的问题。我市退耕还林政策实行1：1配套，即2亩退耕还林田只能享受国家1亩退耕还林地的补贴政策。当初，由于农业税费繁重，农民经过比较，认为栽树比种田合算，而现在农业税降低，农业税附加取消，国家又给予粮补和良种补贴，这样，种田比栽树的收益要大，少数地方的农民在退耕还林补贴不能全部兑现的情况下，又觉得栽树吃了亏，想毁林种粮。二是《土地承包法》规定在承包期内发包方不得调整承包地，但实际工作中，一些地方由于交通不便，人少、地多，土地相对过剩，土地一直难以流转，即使外出打工，也只是与亲戚朋友之间达成口头协议，发包不掉，农户不愿签合同，发包方只好采取3-5年一小调，5-10年一大调，久而久之造成承包关系混乱矛盾纠纷。三是《土地管理法》规定土地抛荒2年，发包方即可收回承包权，而《土地承包法》规定承包期内，发包方不得收回承包地。为了完成因种种原因弃耕、抛荒的土地上附着的农业税费任务，村、组干部不得不想方设法通过退耕还林、调整集中连片土地发包等手段流转土地，往往在没有办理任何退包和收回手续以及无法联系原承包方的情况下，单方面变更土地承包关系，从而引起土地纠纷。四是《土地承包法》规定承包方可以自愿放弃承包土地。但实际工作中多年来由于承包土地上附着农业税费无法减除，承包方在要求退田时，发包方或是拒绝接收，或是要求交齐未来数年的农业税任务，或是自行找到承包下家才能退包。五是近年来城市郊区、县（区）工业开发区、国家大型重点工程所在地的农民，前几年由于土地比较效益低，对是否拥有土地承包经营权无所谓，有的甚至放弃，但由于征占地等使土地突然产生较大经济效益时，就会有越来越多的农户为争夺承包经营权而引发纠纷，甚至不惜手足之情，诉诸法院。由于农户之间仅凭口头协议，无书面依据，调处查证难度非常大。

    （六）土地承包合同管理机构、仲裁机构不健全，人员变动频繁，档案管理设施简陋，纠纷处置不力。乡镇农经站是本乡镇土地承包合同管理的法定机构，同时承担着承包合同纠纷调解仲裁的日常工作，二轮承包时，乡镇农经站乡聘人员较多，其中一部分人员经过培训，担当土地承包的档案管理和纠纷仲裁工作，在乡镇机构改革中，乡镇农经站人员编制缩减，人员减少过多，变动频繁，专职人员越来越少，纠纷仲裁工作难以开展。许多乡镇在人员变动过程中土地承包档案资料没有认真及时移交，加之办公地点的经常变动，致使很多档案资料丢失损毁严重。目前县级仲裁人员大多离岗、退休，在岗的很少，仲裁工作名存实亡。

    三、意见和建议

    稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础，对此，各级党委、政府必须予以高度的重视，必须站在全局和政治的高度来充分认识问题的紧迫性和严峻性，必须用科学的发展观和正确的政绩观来指导土地流转工作，必须把《农村土地承包法》和中央关于稳定完善土地承包关系的一系列政策措施作为解决当前农村土地承包纠纷的根据依据，坚决按规定执行到位。绝不能自行其是，听之任之，更不能有强迫行为，侵犯农民合法权益。为此，提出如下意见和建议：

    （一）进一步加大宣传力度，全面落实土地承包法律法规和相关政策。要从落实“三个代表”、维护农村社会稳定的高度看待土地承包工作。一方面，要向千家万户宣传，使广大老百姓自觉守法、懂法，用法律维护自身利益；另一方面，对农村基层干部进行系统培训，使其深刻理解和真正掌握土地承包法律法规和相关政策，使基层干部作出的一切涉及土地承包工作的决定都必须规范在法律政策规定的原则之内，做到依法行政。

    （二）要采取有效措施，抓紧做好完善二轮土地承包合同管理工作。从现在起到10月底，以县（区）为单位，组织对二轮承包不完善的地方进行集中扫尾，做到承包土地、承包合同书，经营权证书“三到位”，农户承包面积、合同签订数、经营权证书填写数“三相符”。对没有开展二轮土地承包工作的，要迅速组织力量立即开展；对“两证”没有及时发放到户的，要在6月底前全部发放到户；对农户“两证”遗失的，要及时予以补发。各乡镇农经站要在乡镇党委政府的领导下组织力量及时整理、完善土地承包相关资料，专人专柜保管；对土地承包经营权流转没有办理变更登记的，要及时变更登记。整个工作年底前市组织检查验收。

    （三）要积极稳妥地解决好土地承包合同纠纷问题。在处理合同纠纷时，要把握以下三条原则：一是突出稳定。已完成二轮承包的地方，不准推倒重来，重新发包，但必须进一步规范程序，完善手续。二是依法处置。对有法律和政策规定的，必须坚决按政策规定执行到位；对没有具体法规作为处理依据的，要从实际出发，坚持“维权”这个核心，按照民主协商、分类指导的原则积极稳妥地探索处理方式，化解矛盾。三是明确责任。稳定土地承包关系，县（区）、乡镇党政一把手负总责，乡镇政府和村组要切实承担调解农村土地承包纠纷的责任，对农民反映强烈的土地纠纷，不能推诿，不能久拖不决，努力把矛盾化解在当地和基层。对因违反政策法律和处置不当引发群体性事件的要严肃追究有关领导的责任。

    （四）要建章立制，切实规范农村土地流转工作。土地流转过程中必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，第一要强调流转的自愿性，凡是可以由农户以自行流转满足受让方需要的，一般不要集体统一操作流转；凡集体统一操作大面积、长时间流转土地的，应到县级以上主管部门进行土地流转登记，通过登记审查来防止强行流转和侵犯农民权益事件发生。第二要规范土地流转合同。以县（区）为单位统一流转合同文本，由流转的主体——农户与受让方直接签订流转合同，减少间接合同。乡镇政府和村委会可作为出租土地方的代表出面协商合同，并作为合同的签证方签字，但不能越俎代庖，也不能擅自截留流转收益。对个别农户不愿流转而影响规范经营的，应采取说服、引导的方式，也可采取互换的方式，促成流转项目实施，但不能强制实行。第三，要维护农民的合法权益。强迫流转承包地的，必须归还原承包农户，乡村组织不得为租赁土地的企业和大户利益以及自身利益，去侵犯农户的承包经营权益。目前，要在认真开展土地流转调研的基础上，制定出台全市土地流转管理具体办法，明确规定土地流转的原则、形式、程序，土地流转合同的内容，土地流转的登记和审查以及土地流转的管理等，使土地流转合法、规范。建议省里尽快出台《土地承包法实施细则》，指导各地开展土地承包工作。

    （五）要切实加强农村土地承包管理机构建设，强化管理和服务。各级政府要保障农村土地承包管理机构必要的工作经费、工作场所和工作条件，除提拔任用外，农经管理人员不得随意调整。各级农村土地承包管理机构要注意收集掌握本地区二轮土地承包和流转动态，切实做好档案管理工作，对签订的土地承包和流转合同以村立卷、按户建卡，实行专柜存放，专人管理，并逐步实行微机管理，以便查阅和利用，最终实现全市农经管理信息化。要进一步建立健全农业承包合同纠纷仲裁机构，积极开展土地承包纠纷仲裁试点。加强仲裁人员的选聘和培训，探索建立农村土地承包仲裁机制，及时处理土地承包纠纷案件，切实维护农民土地承包经营的权益，防止和减少因土地承包纠纷引发的矛盾和损失，尽量减少土地承包纠纷诉讼案件发生。

    （六）积极探索土地流转新机制，培育和发展中介服务组织。鉴于目前土地流转的实际情况，可以考虑以乡镇农经管理部门或村委会为依托，建立农村土地流转市场信息、咨询、预测等服务机构，指导和帮助农民在开展土地流转中签订合同，兼顾承包农户当前和长远利益，科学评估土地收益，合理解决土地经营权流转后价值增值的利益分配问题；利用“农网”等多种手段发布土地流转信息，维护农民合法利益，促进农民增收。