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加强社会救助体系建设，安排好困难群众的基本生活，有效解决他们生产生活中面临的各种困难，这是各级党委政府执政为民、解决民生的一项重要职责，是贯彻落实十六届四中全会精神和“三个代表”重要思想的具体体现，是实现全面建设小康社会战略目标的需要，是落实宪法赋予公民的基本权利的要求，是更好地维护社会稳定的重要保证。胡锦涛总书记多次强调：“要时刻把群众的安危冷暖挂在心上，对群众生产生活面临的这样那样的困难，特别是对下岗职工、农村贫困人口和城市贫困居民等困难群众遇到的实际问题，一定要带着深厚的感情帮助解决，切实把中央为他们脱贫解困的各项政策措施落到实处。”必须站在讲政治的高度，充分认识这项工作的重要性。
一、合肥市困难群体基本情况
民政部门救助的困难群体主要有：城镇最低生活保障对象、城镇“三无”人员（无劳动能力、无法定扶养义务人、无生活来源）、城市生活无着的流浪乞讨人员、城乡贫困老人、农村五保户、特困户、优抚对象、灾民。
合肥市现有各类优抚对象20568人（ 户），其中军属8006户，烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属1095人，在乡老复员军人3395人，带病回乡退伍军人4665人，革命伤残军人3407人。
我市城市低保工作起始于1996年7月，低保标准经过四次调整，自2004年1月起提高到户月人均210元。市属三县城镇居民最低生活保障工作于1998年12月开始启动，现保障标准均为120元。2004年1－10月，全市共有37166户，88723人领取城市居民最低生活保障金528万元，月人均补差59.5元。其中下岗职工、失业人员困难家庭占79.2%。
农村特困群众生活救助对象是指年人均收入低于625元的家庭。省里下达给我市的农村特困群众生活救助对象控制数为33147人，其中：长丰县15872人、肥东县8638人、肥西县7795人、市辖区842人。特困群众生活救助资金原则上省分担70%，地方（县、区）分担30%。我市救助标准目前为年人均130元。
五保户是农村最困难的群体，也是各级民政部门的重点救助对象。我市共有符合条件的五保对象34741人，已保五保对象21403人， 其中敬老院集中供养3172 人，平均年供养标准为1687元/人；分散供养18231人，平均年供养标准为890元/人；2004年新增保障13338人。
合肥市常住人口456.6万，现有60岁以上老年人口50万，占总人口的11%，其中：市区老年人17万，占市区总人口的11%；三县老年人口33万，占农村老年人的10.8%。老年人口以每年3%的速度递增，预计到2020年将占总人口的1/5。全市城乡贫困老年人24062人，占全市60岁以上老年人口的4.8%，占常住人口的0.53%。在贫困老年人中，城市贫困老人2298人，占贫困老年人的10%；农村贫困老人21764人，占贫困老人90%。
全市城镇“三无”人员共有578人，其中市区309人，市辖县269人。这部分人员均已纳入低保，足额享受低保金，并在乡镇、街道每月领取80－90元生活困难救助金。
二、全市困难群体救助保障情况
各级党委、政府和民政部门对困难群体社会救助工作高度重视，近年来，随着以城市居民最低生活保障制度为基础的一系列社会救助制度的建立，我市的困难群体社会救助工作进入了一个新的发展时期，在保障城乡困难群众基本生活，维护社会稳定，促进经济社会协调发展中起着越来越重要的作用。
——城市低保基本做到应保尽保，困难群众生活得到可靠保障。从1996年7月我市实施低保制度以来，到2004年10月份止，我市累计共有370.7万人次享受城市低保，发放最低生活保障金1.89亿元，月人均补差51元。低保投入、纳入低保的人数逐年增加。2001年7月，重新修订颁布《合肥市城市居民最低生活保障暂行办法》（市政府第84号令），制定《合肥市城市居民最低生活保障实施细则》，积极稳妥地对特殊困难家庭实行分类施保，使低保逐步走上规范化、制度化之路。低保制度这项社会保障体系的最后一道“安全网”日益牢固，已经成为我市经济社会发展中不可缺少的可靠的“稳定器”。
——灾害应急体系基本确立，灾民救助及时有效。全市基本建立以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相配套的灾害救助体系，有效维护了受灾群众的基本权益，保障了灾区的社会稳定。
——五保制度改革进一步深化，特困户救助和农村低保稳步推进。对农村五保户和特困户进行生活救助，多年来一直是农村社会救助工作的重点。五保供养工作为适应税费改革后的新形势、新要求，在落实供养政策、供养经费和敬老院建设等方面加大了力度，取得了明显成效。最近，民政部、财政部、国家发展和改革委员会联合下发了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，就实现应保尽保、落实保障经费、进一步规范管理、加快敬老院建设等做出了规定，为进一步健全五保供养制度奠定了基础。初步建立农村特困户救助制度，对农村中重病、重残和缺乏劳动能力的特困群众给予定期定量生活救济。农村低保实施方案也已上报市政府，并在包河区进行了试点。
——农村医疗救助开始起步，城市医疗救助即将启动。《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》确定民政部门为城乡医疗救助的行政主管部门，2003年民政部会同国家有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部与民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。全国已有943个县（市）全面实施了医疗救助，我市肥西县开展了农村医疗制度试点工作。城市医疗救助也已进行调研。
——城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度改革进展顺利。自2003年8月1日正式实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，救助管理工作顺利开展，工作制度初步建立，相关部门协作机制正在形成。2004年1－10月，全市共救助城市生活无着的流浪乞讨人员2016人次，其中少年儿童392人次。切实保障了城市生活无着的流浪乞讨人员的合法权益，维护了城市的社会稳定。
——社会捐助制度初步建立，社会互助成效明显。在大力开展扶贫济困送温暖活动和大灾集中捐助的基础上，初步建立了社会捐助制度，设立了接受社会捐助工作站，开展了“慈善超市”工作试点。 “慈善超市”模式将社会捐助与社会救助体系建设有机结合，进一步整合了社会救助资源。
——各项优抚政策落实到位，保障优抚对象生活水平一般不低于当地群众的平均生活水平。目前，我市农村按照上年度当地农民人均纯收入水平对各类优抚对象进行优待，军属的优待面为100%，优待标准为当地农民人均的100%；“三属”和在乡老复员军人优待面和优待标准均为70%；革命伤残军人的优待面和优待标准均为50%；退伍军人的优待面为1.5%，优待标准为33%。城镇义务兵按照上年度合肥市人均可支配收入三分之一的标准进行优待，2004年市区两级财政共拨款371.6万元，对1426名义务兵进行了优待，户均达2595元。按照省民政厅、财政厅民优字[2003]134号文，对“三属”按月185-255元的标准进行定期抚恤；按照民优字[2002]238号文件和市政府61号令的要求，对在乡老复员军人按月110-140元的标准进行定补，对带病回乡退伍军人按月40元的标准进行定补，按照民优字[2003]134号文规定，对各类伤残人员按新标准发放伤残抚恤金和保健金。为了解决重点优抚对象的生活困难，我市建立重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，对城市重点优抚对象按上年度本市人均可支配收入的增长比例10%的增幅增长抚恤补助经费，对农村重点优抚对象按当地农民人均纯收入的增长幅度8%的比例增长抚恤补助经费。
在做好上述社会救助工作的同时，为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，民政部与有关部门联合出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》、《关于进一步做好特殊困难未成年人教育救助工作的通知》、《关于贯彻落实＜法律援助条例＞切实解决困难群众打官司难问题的意见》等。我市也出台了相关规定，充实了社会救助的内容，使广大困难群众得到了更多实惠。
三、困难群体致困原因及变化趋势分析
困难群体形成的根本原因在于发展不足，尤其是农村发展不足。2003年，我市生产总值为484.96亿元，在全国省会城市中居第19位，与贵阳、南宁、兰州、乌鲁木齐等西部城市相当，在中部六个省会城市中，我市是唯一与西部城市经济总量最接近的城市。与经济总量相适应，我市收入水平偏低。2003年，我市地方财政收入为35.87亿元，在35个大中城市中居28位，占全国地级城市总收入0.6％；人均财政收入为1615元，低于省内马、芜、铜地区389.8元；城镇居民收入7785元，低于全国平均水平687元；农民人均纯收入仅为2384元，低于全国平均水平238元。
从理论上来说，困难群体的形成既有市场因素、制度因素，也有劳动者的素质因素。一是市场因素。目前我市正处于经济体制转轨加速期，资源配置方式的变化导致社会成员之间的利益分化，特别是部分竞争力差的企业破产倒闭，下岗失业人员增多，加上农村大量剩余劳动力向城市转移等因素的影响，更加剧了就业岗位的竞争。二是制度因素。主要是劳动和社会保障制度尚不健全。三是素质因素。痴呆傻残、年老、大病等丧失就业和再就业的能力，其次文化技术素质偏低或择业观念陈旧而就业困难等。
下面以城乡贫困老人为例进行具体分析。
合肥市城乡贫困老人24062人，农村老年人占全市老年人总数的66%，但农村贫困老人则占全市贫困老年人口的90%。长丰县贫困老人占全县老年人总数的7.2％，位于三县之首。市区中瑶海区贫困老年人720人，高出蜀山区3.4倍，是市区中贫困老年人最多的区。
从年龄结构看，高龄贫困老人多于低龄贫困老人，尤其是70岁以上贫困老人所占比例较大，占全市贫困老年人的44.8％，80岁以上贫困老人占11％。
从性别差异看，农村男性贫困老人高于农村女性贫困老年人45个百分点，城市女性贫困老年人则高于城市男性贫困老年人12个百分点，城乡贫困老人比例男性多于女性39个百分点。
从子女情况看，无子女贫困老年人12226人，占贫困老人的51％；有女无儿的4040人，占贫困老人16.7％；需要老人抚养的子女2732人，如子女残疾、儿子病故丢下的未成年孙子女，占贫困老人1l％；子女无力抚养的5875人，占贫困老人24％，子女有能力但不愿尽赡养义务的占1.3％。
从健康状况看，病残导致贫困3872人，占贫困老人16.1％。
从结构变化看，部分失地老人成为城市新型的贫困群体，如经济技术开发区贫困老人占该区老人总数7.4％。
我市贫困老人急需解决温饱问题的15214人，占贫困老人的63.2％，是贫困老年人中最为突出的问题；其次是急需解决医疗问题的2722人，占贫困老人的11.3％；需要解决住房问题的1114人，占贫困老人4.6％；需要解决生活照料问题的占10.7％。
从总体变化趋势看，三对矛盾将日益显现：一是大量困难群体的存在与建设“千亿合肥”之间的矛盾日益显现。随着经济发展及就业形势的好转，我市现有困难群体中一部分人会逐步摆脱贫困，但相当多的人在较长时期内仍难以靠自身能力走出困境；而且由于经济转轨、社会转型和收入差距等原因，还有一些正在形成的困难群体，如失地农民、单亲家庭、城市流动人口等。二是困难群体多方面的救助需求与现有社会救助制度不相适应的矛盾日益显现。除吃、穿、住等基本生活的救助需求外，贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等特殊困难使救助需求多元化。三是社会救助工作的快速发展与相关的支持保障系统不健全的矛盾日益显现。社会救助范围不断扩大，救助项目和涉及到的相关部门随之增多，使民政部门的工作更加繁重艰难。
四、存在的主要问题
1、管理体制不顺、运行机制不畅、资金投入不足、监督措施不力、工作队伍不强的问题依然比较突出。
2、基层民政队伍素质、工作条件与担当繁重救助任务不相适应。民政部门是困难群体救助的政府主管部门，加强困难群体救助应从加强民政工作、强化队伍和基础设施入手。但在实际工作中存在“三大不适应”，即党政领导认识程度与民政工作重要程度不相适应，民政部门实际作为与应有地位不相适应，基层民政队伍素质、工作条件与担当繁重救助任务不相适应。全市市、县（区）、乡镇（街道）三级现有民政行政人员381名，其中年龄在50岁左右的占70％以上；专科以下学历占80％，且80％以上属党校毕业，民政干部年龄偏大，文化素质偏低。基层民政设置不合理，近年来，诸如低保、慈善、特困救助、老龄工作等民政职能大幅度增加，然而2002年机构改革后，市民政局机关核定行政编制41名，内设处室14个，每个处室只有1－2人，工作任务重，只好从基层单位抽调和从社会聘用20余人帮助工作，给基层和本单位都增加了负担；各乡、镇（街道）民政机构全部撤销，只设一名民政助理员，一无机构、二无设备、三无经费。“民政任务有增无减，民政人员有减无增”使得县区民政工作推动难、乡镇民政工作落实难。
3、农村在乡老复员军人和三等伤残军人的医疗住房问题亟待解决；带病回乡退伍军人定补标准偏低， 自1995年以来定补月标准40元，将近10年未作调整。
4、低保工作力量不均衡，部分区无低保专门机构，乡、镇仍没有配备专职低保员。
5、农村特困救助范围偏小，标准偏低。如肥西县2003年摸底排查全县人均年收入625元以下的绝对贫困户（不含五保户、优抚对象等）为9172人，省下达的指标为7795人，造成目前该县还有近1400符合条件的特困户得不到救助。目前我市救助标准为130元/人（年），河南省郑州市的救助标准为年人均432元，贵州省贵阳市的标准为年人均200元，省内马鞍山、铜陵、芜湖等市的标准也都在200元以上。
6、困难群众医疗难一直得不到妥善解决。
7、社会养老保障体系不完善、不配套、不到位。
8、五保供养经费缺口较大，应保未保依然存在。一方面，2000年以前五保供养经费主要乡镇统筹、村级提留来解决，农村税费改革后经费主渠道为乡镇农业税附加20%，从2004年起农业税附加又被取消，这样基层乡镇、村级可用于五保供养的财力持续减少，特别是越是贫困乡镇，需供养的五保户人数越多，而可用财力又越少，加上人口老龄化趋势，五保对象人数逐年增加，五保供养经费仍有较大缺口。从全市来看，按农村五保户每人每月100元生活费计算，每年需1200元，三县农村五保人数为33077人，共需3969.24万元，减去省财政对我市农村五保户的专项补助1390万元，尚存在缺口2579.24万元。另一方面，省下拨的五保追加专项补助经费落实难度较大。省财政从2001年起对2000年已保的五保对象每年按400元/人的标准给予转移支付补助，2004年起又对截止2003年度应保未保的五保对象按同样标准进行补助，但该项经费与村干部工资和村办公经费捆在一起，这就造成在实际分配使用过程中容易产生矛盾，也难以操作。突出表现在部分五保对象较多的贫困乡镇，省下拨的转移支付指标不足以全额兑现上述三项支出。另外，五保对象住房维修、治病经费也无处落实。
五、对策建议
建议建立合肥市社会救助体系的总体目标：到2010年，即 “十一五”规划末，在全市基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调、资金落实、管理规范、网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会协调发展。
在具体工作中把握四个原则：城乡统筹、协调发展的原则；衔接配合、形成合力的原则；因地制宜、分类指导的原则；由点到面、稳妥推进的原则。
建议抓好七项重点救助制度建设：
一要进一步完善城市低保制度，切实保障城市困难群众的基本生活。规范城市低保范围，实现应保尽保；合理确定低保标准，保障低保家庭的基本生活；做好分类施保工作，结合全国低保信息系统建设项目，加快低保信息化建设。
二要进一步健全灾害应急体系，确保灾民得到及时有效救助。健全灾害管理的应急机制、协调机制、社会动员机制、信息共享机制和监督督察机制；完善自然灾害的应急预案体系，全面加强灾情信息系统建设；提高重大自然灾害的响应能力，确保在重大自然灾害发生后24小时内，灾民的吃、穿、住、饮用水、医疗等救助措施到位；健全灾害管理工作的法律和法规体系。
三要进一步落实农村五保供养政策，切实做到应保尽保。确保五保供养资金及时足额发放，加强敬老院建设工作，积极探索“五保村”、政府购买服务等新方式，提高敬老院管理和服务水平，发动社会力量支持五保供养工作，加强督促检查，确保五保供养政策落实。针对我市五保供养工作中存在的问题建议：①省财政进一步加大转移支付的力度，逐步提高补助标准到600元/人，同时理顺资金下拨方式，将2004年五保专项补助资金从对村专项补助经费中划出，与2001年第一批五保专项补助资金合并，一同下拨，以确保五保资金真正落实到位，同时也便于县、乡操作。②在省财政转移支付标准不变的情况下，市财政加大对三县的支持，将五保供养专项资金列入预算，建议按400元/人的标准给予补助。
四要建立健全农村特困户救助制度，切实保障农村贫困群众的基本生活。在制度建设和资金投入两个关键方面，确保农村 “不救不活”的特困群众的基本生活。根据我市的实际情况，作为省会城市，为了确保特困群众救助工作取得实实在在的效果，建议我市的救助标准在省政府要求的基础上提高到年人均200元，提高的70元由市财政承担（按目前的救助范围和标准，每年共需救助资金232万元），并列入财政预算。今后根据各地经济发展水平和财政承受能力，再逐步提高救助标准。
五要加快实施城乡医疗救助，帮助困难群众缓解“医疗难”问题。农村医疗救助工作在肥西县试点的基础上逐步推开，争取到明年底形成比较规范的农村医疗救助制度。城市医疗救助工作争取将省里的试点设在合肥，力争2007年在全市建立起比较规范的城市医疗救助制度。
六要进一步完善流浪乞讨人员救助制度，切实维护流浪乞讨人员的合法权益。坚持“自愿受助，无偿救助”的原则，充分发挥救助管理的社会功能，加快救助管理设施建设步伐，按创建全国文明城市和民政部、省厅有关文件要求，将合肥市救助管理站和合肥市流浪少年儿童救助保护中心分开，建立救助管理工作规范。
七要进一步完善社会捐助制度，大力弘扬社会互助新风。重点加强法规建设，落实相关优惠政策，进一步完善经常性社会捐助服务网络，充分发挥公益慈善组织的作用，积极探索“慈善超市”等社会捐助的市场化运作模式。
建议做好四项基础工作：
一要建立健全管理体制和运行机制。建立政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的社会救助工作管理体制。建立统一的基层社会救助管理服务网络和工作平台。抓好救助资金的落实，保证各项社会救助政策的落实。
二要抓好基层管理服务网络建设。在人事编制和财政资金上给予政策支持，保证社会救助工作必需的机构、人员和工作经费，及时开展业务培训，逐步实行持证上岗。
三要加快社会救助法制建设。目前《社会救助法》、《农村五保供养工作条例》修订已列入全国人大和国务院立法规划，《救灾法》立法的条件也趋于成熟。要及时出台地方性法律规章，形成较为全面的社会救助法律规章体系。
四要强化监督检查机制。结合村务公开、居务公开、政务公开，使社会救助工作成为“阳光工程”。
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