21世纪前10年是合肥整体推进现代化大城市建设，增强综合经济实力和竞争力的关键时期。实现到2010年国内生产总值超千亿元的目标，把合肥建设成为全省最重要的经济增长极、华东和长江中下游地区重要的中心城市，这是我市既定的战略任务。在这一期间，伴随着城市化的快速推进，大批农民离开土地，形成一个庞大的新的社会群体：失地农民。如何开辟失地农民大规模融入城市的渠道，关系着城市化进程能否顺利推进，关系着合肥千亿规划能否顺利实施，乃至关系着合肥现代化大城市建设的既定目标能否顺利实现。包河区作为合肥市现代化滨湖城市建设的前沿阵地，加之我区城乡二元结构突出，城市化任务繁重，城市化进程中产生的失地农民问题也会更加突出，解决失地农民问题对包河区来说显得尤为紧迫和重要。根据区委主要领导的安排，我们对我区失地农民的就业和社会保障问题进行了专题调研。

     我们将因国家（地方）重点工程建设或商业开发而完全丧失耕地的农业人口作为失地农民调查对象，采取面上统计与点上访谈相结合的方法。第一步，设计失地农民基本情况调查表5份，分别对征地情况、失地农民结构、收入状况、就业状况和土地征收收入分配情况进行统计调查，由各乡镇统计上报汇总；第二步，选取典型深入走访，先后走访了6个社区，采取社居委干部、居民个别访谈和召开小型座谈会的方式，深入了解征地、拆迁的补偿情况、群众生活状况以及他们的要求。综合调研走访的情况，我们作出如下报告：

    一、征地及失地农民基本情况

    据调查，全区历年来因城市建设和工业用地共占用农业用地25000亩左右，占全区在册耕地面积的54.13%（由于用地面积以实测为准，如果按全区实际田亩数=在册田亩数的2倍为基数计算，实际占用全区耕地面积的比例为27.07%），其中经省级以上人民政府批准的8470亩，占用地总面积的33.9%（另有5000亩正在办理征地手续）。用地涉及常青街道9个村（居）、骆岗镇15个村（居）、包河工业区6个村、义兴镇4个村（居）以及义城镇5个村（居）共39个村（居），占全区村（居）总数的46.4%。征地价格最高的达到25万元/亩，最低的只有几百元/亩，近期发生的征地价格大部分在6万至10万之间。

    截至目前，全区失地农民共有54542人，占全区总人口的 16.23%，占全区农业人口的47.3%。失地农民办理农转非的12608人，占失地农民总数的25.2%。失地农民中青壮年：男性16—34岁7154人，35—49岁5103人，女性16—34岁7366人，35—44岁5457人；老年：男性60岁以上2856人，女性55岁以上4405人。

    二、失地农民的生存状况

    由于城市近郊的土地征用，往往伴随着农民房屋的拆迁，而农民住房对失地农民尤其是近郊失地农民的效用往往非常大，因此，我们把房屋拆迁作为一个重要的变量与征地一并加以考虑。我们认为，农民的农用土地和自住房屋至少在六个方面为农民提供了重要的社会保障功能：一是为农民提供了基本的生活保障；二是为农民提供了就业机会；三是对农民有资产增值的功效；四是对农民有直接收益的功效；五是为农民后代提供了财产继承权；六是免得重新获得时掏大笔费用的效用。这些社会保障功能在征地、拆迁过程中全部或部分丧失，尽管按有关规定农民获得了补偿，但以下的分析将说明，这些补偿是远远不能抵偿农民所受损失的。

    1、征地

    按合政（2003）138号文件规定，征用集体土地的补偿主要是三块：即土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。其中土地补偿费按不同地段分为四级，具体价格取决于征地事务机构与农村集体经济组织之间的谈判（应该指出的是，这个谈判事实上农民是被排除在外的），所获得的补偿也归农村集体经济组织所有，农民真正拿到手的只有安置补助费和青苗补偿费两项。按现行规定，安置补助费标准为：未满16周岁的1万元/人，16周岁以上（含16周岁）的3万元/人（其中自谋职业补助费1.2万元/人，统筹基本生活保障费1.8万元/人），但由于牵涉到文件规定以外的群众即2004年1月1日前被征地的群众，以及基本生活保障身份认定等方面的问题，在我们走访的社区中，没有一个社区按该政策兑现，被征地农民拿到手的一般是每人6000—12000元的安置费；另外，青苗补偿费按文件规定的青苗补偿标准，菜地每亩1000—1400元，粮地700—900元，果园2000—3000元不等。

    下面以包河工业区为例。包河工业区1—9地块征用集体所有土地4915.44亩。人员生产安置以户为单位，土地被征完的无地户一次性补偿安置费1万元/人，并转为非农户口（目前没有办理），青苗费900元/亩。土地补偿费8—12万元/亩，由工业区统一掌管，以实物形式分配给各村委会，农民没有所得。按每户3—5人计算，每户获得征地补偿3—5万元不等，除去拆迁安置购房需用去其中一部分，每户家庭所余资金已经十分有限，解决近期生活看似宽裕，但从长远来看，维持正常家庭开支缺口甚大。用一些农民的话讲，现在就业困难，创业缺乏资金，唯有“坐吃山空”。

    2、拆迁

    未拆迁的“城中村”模式。城市建设逐步蚕食原来的农业用地，直到农业用地全部被城市征用，只剩下被城市建成区包围的村民居住聚落，这就是典型的“城中村”模式。

    以常青街道曙光社区为例。该社区因城市建设需要被征用土地449亩，农民已无一分耕地，虽然近年来曙光进行了多处旧村改造，建设了5个新的住宅小区，但仍有近一半的居民居住在原先的聚落，处于散居状态，未改造的居民区面积还有约150亩左右。由于曙光的征地发生年代早，当时的征地安置标准非常低，农民基本上只拿到每亩300—900元的青苗费，同时部分村民被土地征收单位以及当时的村办企业招工安置，随着国有、集体企业的改革，这些被招工的人员大部分又重新回到无业状态。目前，这些失地农民的收入主要来源有以下几个方面：一是从国有企业下岗的，按下岗职工有关待遇，由企业负担，从村办企业下岗的，由社区发给每人每月300元生活安置费，直到男55岁、女50岁领取村集体发放的养老金；二是一直没有得到招工安置的，社区发放生活补助，标准是初中毕业3年内、高中毕业2年内、大专毕业1年内社居委未安排工作的，每人每月发给100元；三是出租房收入，在原宅基地上翻建住宅出租是他们重要的收入来源之一，据估计，一般家庭收入的一半以上均来自出租房屋收入，少的三五百元，多的一两千元，有的能达到几千元；四是就业收入，部分居民在外自谋职业或由社区安置就业，月均收入500元左右；五是社区提供合作医疗，小病在社区医务室就诊，药费全免，大病由社区医务室出具证明，在指定医院就诊，医药费报销50%；六是养老金，男55岁、女50岁以上，社区每人每月发放150元养老金，而且基本上做到逐年递增。

    就目前曙光社区为失地农民提供的保障来看，基本达到了居民的满意，但这种模式也存在以下不容忽视的问题：一是居民散居的“城中村”模式给城市化的推进带来了巨大阻力，不符合城市化的总体方向。城市化是集约利用城市资源的过程，而“城中村”模式对城市土地以及其他公共资源的集约利用程度远远达不到城市化的要求，因而是不经济的；二是居民居住条件得不到有效改善，“城中村”的水、电、路、气等公共设施不到位，空间狭小、卫生状况差，人身、财产安全保障度低等问题不同程度存在，居民的居住环境比较恶劣；三是居民较好的福利待遇过多地依赖于社区集体资产的经营，而集体资产运营又过多地依赖于社区领导者的能力和人品，体制上存在诸多不确定因素，比如集体资产经营不善怎么办？集体资产流失怎么办？这些问题还没有从体制上找到解决的途径。

    “货币化安置”模式。按照《合肥市城市房屋拆迁管理办法》规定，由项目单位按既定公式计算补偿价格后，一次性给付货币补偿款，由被拆迁户自购或自建住房。

    以骆岗镇周谷堆社区为例。2003年马鞍山路改造，居民房屋拆迁补偿标准是1050元/平方米，征地价格2.8万元/亩归社区集体所有。社区集体另选址新建小区，以1580元/平方米（低于市场价100元/平方米）的价格向居民出售。同时，发给征地安置补助费12000元/人。目前，这些居民基本上人均住房面积达到50平方米左右，户均有一套住房对外出租，月平均租金收入500元左右。对于那些没有就业的家庭来说，这几乎是唯一的收入来源。虽然目前这些居民还有房可租，但随着子女长大结婚生子，这部分收入也将失去，将来生活出路十分堪忧。

    除了自购住房以外，也还有少量自建住房的，主要是淝河路改造涉及的义兴镇关镇、卫乡以及骆岗镇五里庙等村（居），按照货币化补偿后，易地划定宅基地给农民翻建住宅。这种方式容易造成乱搭乱建等现象的滋生蔓延，形成新的“城中村”，显然不符合城市化要求；同时，划定的新宅基地一般离城市较远，也很难形成居民出租房屋增加收入的状况，因而对失地农民的保障状况也并不理想。

    “产权调换”模式。按照《合肥市城市房屋拆迁管理办法》规定，对拆迁户进行原地安置或易地安置。

    以包河工业区为例。工业区按就近、易地、集中、统拆、统建的原则，对原骆岗镇大墙村、观音庙村、花园村3个村的拆迁居民进行了产权调换安置，新建的包河苑小区建筑面积42万平方米（含公建面积），安置群众近6000人。拆迁补偿标准为：①在认可有效建筑面积的前提下，实行人均建筑面积30平方米安置；②在人均安置建筑面积30平方米的前提下，经本人申请，人均可增购建筑面积10平方米，未婚独生子女可另行增购建筑面积10平方米（持独生子女证），增购价为900元/平方米；③超出人均30平方米以外的有效建筑面积按市政府71号令标准，给予一定的建筑成本补偿；④主动放弃应安置面积的，按1050元/平方米收购。按这个标准，被征地农户如果只要人均30平方米的安置，那么房屋只够自住；如果要增购，就要付出征地补偿费中的一部分，换取宽裕的住房以用于获取出租收入。无论怎样，农民手中能够用于就业或者创业的资金都显得十分局促。

    3、就业

    全区失地农民54542人中，处于失业状态的36102人，占失地农民总数的66.2%，其中无劳动能力者（16周岁以下，男60周岁以上、女55周岁以上以及残疾人等）18354人，占失业人数的50.8%，其余17748人为有劳动能力但无工作者。此外，已就业的有18440人，占失地农民总数的33.8%，其中自谋职业的15953人，月平均收入500元左右，由村组安置就业的2487人，月平均收入450元左右。（见下表）

失地农民就业状况调查表

注：无劳动能力者指16周岁以下，男60周岁以上、女55周岁以上，残疾人

    从就业状况可以看出，失地农民养老、抚幼的压力非常大，有占失地农民总数1/3左右的老人和儿童需要家庭青壮年劳力供养，而这部分青壮年劳力受就业技能、就业心理和社会就业竞争压力大等方面因素的影响，即使就业了，收入也很低。如果把就业者月均收入500元均摊到无业者头上，那么失地农民每人每月的就业收入只有170元左右。如果不是大量的房屋出租以及村集体经济承担了部分保障，加上一次性安置费暂时缓解了生活压力，失地农民的生活将不堪重负。

    三、解决失地农民就业和社会保障存在的问题

    综上所述，失地农民的总体生活境遇堪忧。目前，解决失地农民的就业和社会生活保障存在以下几个方面的问题：

    1、征地补偿费用低。按照现行政策，农民在失去土地的“历史性时刻”所得到的补偿十分低廉，他们在丧失了土地的保障功能后，没有得到相应的补偿，致使失地农民的生活状况比失地前有不同程度恶化，农民收入普遍比失地前有所下降，而维持城市生活的支出又有所增加。如前所述，虽然短期内对生活的影响还不明显，但长期“坐吃山空”给农民带来的是对前景感到十分迷茫，归属感强烈缺失。为此农民不断上访，给社会稳定、社会治安带来了十分不利的影响。

    2、社会保障严重缺位。虽然合政（2003）138号文件提出了为失地农民建立统筹基本生活保障的办法，但是一来涉及到文件规定之外的失地农民利益问题，二来以农民身份无法参加医疗、失业等保险，因此统筹基本生活保障在各地都没有能得到兑现。除了部分村集体发放的养老补助或失业补助、以及符合条件的少量参加低保的农户外，被调查的农户基本上没有任何形式的社会保障。社区（村）集体反映，他们也想给农民解决社会保障问题、免除他们的后顾之忧，但集体经济一时拿不出那么多钱，同时如果以前征地的农民也有类似要求，村（居）集体经济将不胜其累。

    3、失地农民就业难。实现劳动就业，获得相对稳定的收入，是失地农民得到生活保障的最根本的途径。但现实情况是，一方面政府能够安置就业的岗位少，计划经济时代政府可以实行招工安置，但市场经济企业自主经营的条件下，这个办法已经失去了可操作性；另一方面失地农民过去以种地为生，在城市就业谋生的心理准备不足，甚至存在心理高企，而就业技能又严重欠缺，造成了强烈的反差，加大了就业的难度；再一方面人口老龄化趋势日显，过去农村老人可以靠种几亩田维持生活，现在地没了，老人们靠市场化就业和自主择业已几乎不可能。由于这些方面的原因，许多失地农民成了失地又失业的游民，他们大多闲在家里，打打麻将逛逛街，形成一个特殊的群体。长此以往，必将成为一大社会问题。

    4、集体资产流失及分配不公现象不同程度存在。集体资产及其收益在解决失地村（居）公共费用支出、村民福利保障方面发挥着重要作用，但由于体制等方面的原因，集体资产流失以及分配不公等现象还不同程度存在。有的村（居）由于集体资产经营不善，造成巨大亏空，不讲为失地农民提供保障，就连村（居）集体的日常开销都应付不了，包袱沉重；有的村（居）干部素质差，运用各种手段贪污、挪用集体资财，造成资产流失；有的村（居）管理不善，造成分配不公等等。这些现象严重影响了居民群众对村（居）集体的信任，也损害了失地农民的利益，必须引起重视。

    5、有关补偿政策落实不到位。在征地拆迁实施过程中，由于各方利益的问题，往往政策规定给予农民的补偿不能按时足额兑现。比如征地安置补助费，政策规定16周岁以上（含16周岁）人均3万元，有的地方除了统筹基本生活保障费人均1.8万元由于前述原因没有发放外，自谋职业补助费人均1.2万元也只有8000—10000元不等，笼统冠以“劳动力安置费”的名义发放，群众对此意见很大。

    四、思考和建议

    据不完全统计，2003年我国失地农民已达4000万，而且每年还在以250—300万的数字增加。如何解决失地农民问题，已经成为推动城市化进程、完成全面建设小康社会伟大战略目标的重大理论和实践课题，对此，各级党委、政府必须要有足够的理论思考和实践准备。

    1、失地农民融入城市是城市化的必由之路。

一般来说，城市化大致有两种不同的实现方式，一种是通过求学、参军提干、进城务工等社会流动的方式进入城市；一种是通过城市数量和空间的扩张，变农业用地为城市土地，变农村为城市，变农村人口为城市人口。应当承认，第一种方式中的求学、参军等途径已经形成正常的制度通道，运作较为规范；而第二种方式以及第一种方式中的进城务工途径都正处在构建制度通道的过程中，其间由于运作不规范产生的问题也最突出、最复杂，如果处理不好，对城市化进程产生的负面影响也最大。同时，要改变农业生产效率低下、农民收入偏低、农民生活水平不高的现状，减少农民、加速城市化是一条必经的道路。可以说，失地农民融入城市是城市化进程中绕不过、躲不开、推不掉的必解难题。近年来，我区根据全市现代化大城市建设的总体要求，提出了“建设一个工业园区、开辟一片新城区、培育一批新市民”的工作思路，实践证明，在这一思路指导下的实践正在迅速改变着我区中部的城市面貌。尽管失地农民问题还需要进一步妥善解决，但毕竟通过工业化、城市化的推进改变了他们世代耕劳的生存状态，只要对他们的就业和生活保障解决妥当，就能真正实现农村人口变为城市人口这一最具实质意义的社会大流动，彻底完成城市化的历史重任。

    2、失地农民最关心的是两大问题：出路问题和退路问题。

    出路问题，就是就业问题。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。而如前所述，目前失地农民就业状况不容乐观。在诸多失地农民就业无门的情况下，往往只能靠一次性安置费用来维持生计，而这点安置补助费远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续的生计。

    退路问题，就是社会保障问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。土地一旦被征用，他们的保障便成了“空中楼阁”。凭他们“卖地”时获得的那一点微薄的收入，要想一次性解决养老、医疗、失业等方面的保障实在是绝无可能，何况在政策上又有对农民的不平等条款（比如失业保险农民就办不了），使得许多失地农民“投保无门”，基本的生活都得不到保障。

    3、解决失地农民问题的症结在制度缺陷。

    首先是征地制度。现行的征地制度是对农民进行剥夺的制度。有关统计表明，2000年我国土地一级市场的收入为624亿元，二级市场为3158亿元，比一级市场高出5倍；2001年一级市场收入为1318亿元，二级市场为7178亿元，比一级市场高出5.4倍。政府依靠权力垄断一级市场，把农民的土地征为国有，政府又有权力经营二级市场，把一级市场拿到的土地在二级市场出卖，获得巨大的土地差价。这就是现行土地征收、征用制度对农民的剥夺。

    其次是集体资产的经营管理制度。征地收入的大部分，也就是土地补偿费（村民所称“卖地钱”）归村（居）集体经济组织所有，变成了集体资产，而集体资产的经营管理实际上成了一部分人的特权，大部分村（居）民被排斥在外。一般村民越来越远离集体资产的管理，他们不了解村（居）的资产，也无从参与管理，只好在村民福利上与村（居）干部作一些简单的讨价还价。这种情况下，失地农民的利益根本得不到有效的保障。

    我们认为，要实现失地农民顺利地融入城市，必须构建失地农民融入城市的“制度通道”。它必须从土地征用制度上寻找解决失地农民获得补偿过低问题的有效途径；必须从社会保障制度上寻找解决农民国民待遇问题的有效途径；必须从集体资产的经营管理体制上寻找解决集体资产产权和分配权异化问题的有效途径；必须从规范行政行为的角度寻找保障农民利益不受侵害的有效途径；必须从提高农民素质、加快农民文化融入的角度寻找加强农民教育培训的有效途径。为此，我们提出如下建议：

    1、完善土地征用补偿制度，提高农民获得土地补偿费用的比例。

    现行的土地补偿费是由村（居）集体出面与项目商协商，且收益归集体所有。按照《土地承包法》，失地农民对承包地应拥有30年的使用权（其实质是收益权），而权利人在这些权利置换的过程中完全被排除在外，这对农民来说显然是不合理的。首先，在土地补偿费确定的程序上，应该建立被征地农户或者农户代表参与协商的机制，充分保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利；其次，在土地补偿费的分配上，乡镇政府由于不是农村土地所有者，应被排除在分配序列之外，而完全归村（居）集体所有的规定也损害了农民的承包权利，应当将土地补偿费的大部分（至少60%）归失地农民所有，以抵偿农民丧失的土地承包权利。（这部分补偿也可如下文所述，采取“股份到人”的办法，留在集体资产经营股份公司经营。）第三，在土地补偿的方式上，除了现金补偿外，也可以采取“留地安置”的方式，即预留被征地面积的5%─10%作为村（居）集体资产，进行商业开发或建设厂房出租，为村（居）集体经济打下一定的产业基础，避免卖光用光、吃光喝光的尴尬。当然，作为集体资产，也要实行股份化经营，以确保资产的保值增值，让这部分产业充分发挥失地农民的社会保障功能。

    2、改革集体资产经营管理体制，充分发挥村（居）集体资产的保障作用。

    要对村（居）集体资产经营管理体制进行股份化改革，实现“股份到人”。改革可以采取试点推进的方式，按照以下步骤操作：①首先切除一块办理村（居）民社会保障，比如养老、失业、医疗、生育等保险；②再预留部分“集体股”保证村（居）公共事业支出；③再按年龄、贡献等因素股份到人、成立股份经营公司运营。股权可以规定一定年限内（比如两年）不准交易，不准提现，也可以允许交易、提现，具体操作根据群众的意愿决定。关于这个问题，有两种错误观念需要澄清：一是有的干部担心群众不会理财，股权变现后找不到资本升值的途径，乃至吃光用光、挥霍一空。应当看到，首先，对于这样一笔巨大的民间资本，一批民间或者政府引导的民间融资机构将会应运而生、脱颖而出，它们将会帮助农民群众投资理财，找到资本合适的增值空间；其次，要充分相信，大多数群众是会慎重对待自己资财的，即便留在手头使用，人人也都会计算长远；再次，即使部分群众理财不当乃至挥霍一空，也仍有低保等社会保障保证其基本的生活，大可不必为此担忧。二是有的干部担心“股改”后集体资产经营权可能易手，现在经营得好的集体资产可能会遭遇经营不善而效益下滑。对于这个问题，首先要相信如果现有经营者确实经营水平高、集体资产的经营效益好，群众从资产保值增值的角度考虑，是会延请现有经营者继续经营的；其次，即使经营不善、效益下滑，那也是市场的选择，毕竟谁都不能保证现有体制下资产经营效益就一定会蒸蒸日上，永远不会下滑。因此，我们认为，进行集体资产经营管理体制的改革，把发展权还给群众，是明智之举。江浙等地的实践探索也证明了这一点。

    3、完善失地农民社会保障制度。

    首先，要把失地农民纳入到城市最低生活保障的范围之内。最低生活保障是社会安全网的最后一道防线，所有低于最低生活标准的群众，无一例外都应享受。认真做好失地农民最低生活保障工作是最起码的要求。失地农民大多生活在城市近郊或者就在市区生活，且已经基本不从事农业生产，所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障一致。

    其次，要为失地农民提供养老保障，同时，要与现行的农村养老保险、城镇职工基本养老保障制度衔接好。劳动保障部门要建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证、领取证，确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金。

    第三，要为农民参加医疗保险排除制度上的障碍。目前，失地农民参加医疗保障仍然存在身份上的不确认，应当在个人、集体拿大头的情况下，给予一定的优惠政策，确保农民大病有钱医。

    失地农民社会保障资金的主要来源应该是征地补偿费中的土地补偿费和安置补助费，也就是江浙等地区所试行的“土地换保障”。只要提高了失地农民的征地补偿所得，他们为办理这些社会保障“埋单”的经济基础是具备的。从江浙等地区的实践看，建立这一制度既可以减少失地农民市民化的障碍，解除他们的后顾之忧，同时又可以减少社会风险，促进社会稳定和公平。

    4、完善村务公开制度，保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权。

    对于未实行集体资产股份化改革的村（居），集体资产的经营管理要直接置于村（居）民的决策和监督之下，即使实行“股改”的村（居），也还会有一定的“集体股”参与经营，同时还有一些涉及村（居）公共利益的事务需要民主决策和管理，因此，完善村务公开制度仍然显得十分必要。现有的村务公开制度要进一步规范，尤其要扩大村（居）民的知情、参与、决策、监督的广度和深度，真正做到群众的利益由群众自己来发展和维护。

    5、加大“村改居”、“农转非”工作力度，加强社区文化建设和对失地农民的就业培训。

    失地农民的文化融入是最本质的融入。因此，在管理体制上，要摒弃原来的农村管理方式，实行城市社区管理模式，为培育城市市民文化打下制度基础。同时，要大力加强社区文化建设，为失地农民建立全新的社会关系网络，改变他们的生活习惯和卫生习惯，引导他们树立全新的城市观念，特别是要加强对青少年的培养教育，让他们逐步融入城市。再次要加强对失地农民的就业培训，提高他们的劳动技能，只有当失地农民找到一份城市的工作，并且像城市人一样工作、生活、休闲时，他们才会真正感到自己是城市人，才能从经济和文化两个层面上认同城市社区，找到归属感。

（执笔人：）