合肥市审计局于2004年2月16日至四月31日对我市城市居民最低生活保障制度建立以来城市居民最低生活保障情况进行了专项审计调查。重点调查了市本级及所属各区财政部门管理的城市最低生活保障金（以下简称城市低保金）的接收、划拨情况和市、区民政部门最低生活保障工作的管理及城市低保金发放情况,延伸审计调查了明光路等5个街道办事处、1个乡镇、6个社居委,走访、调阅了100多户低保家庭及其档案资料。情况如下:
一、基本情况
（一）我市城市居民最低生活保障工作的开展情况
我市城市居民最低生活保障工作开始于1996年。市、区两级财政部门负责城市居民最低生活保障资金的筹集、划拨管理工作；低保资金省市按1:1配套,市、区按7:3配套。市财政按月将所需资金全额拨入区财政,区财政按月拨入区民政,区民政拨付街道（乡镇）,并由街道（乡镇）发放。市民政局设立了城市低保管理中心,负责对全市城市居民最低生活保障工作指导、协调、监督和检查工作。各区民政部门负责辖区内城市居民最低生活保障的日常管理审批工作。街道（乡镇）负责低保户的申报核查等具体管理工作。社居委根据街道的委托承担对申报家庭情况调查核实等服务工作。
我市各级政府对城市居民最低生活保障工作都较为重视，努力把这项得民心顺民意的“民心工程”扎扎实实做成“阳光工程”。2001年市政府第84号令颁发了《合肥市城市居民最低生活保障暂行办法》,对我市城区居民最低生活保障工作进行了具体规定。在民政、财政等有关部门的共同努力下，按照“政府领导，民政主管，部门配合，街居操作，群众参与”的运行机制，坚持属地管理的原则，将所有居住在我市范围内持有本市常住户口的城市居民均纳入保障范围。对申请低保的家庭，各级民政部门按照规定程序，实行“申请、上报、核定”三榜公示和公布举报电话等一系列方法实行动态管理，按照实际收入定期重新核定已保对象家庭补助标准，做到保障对象有进有出，保障标准有升有降，基本实现了动态管理下的应保尽保。为使城市低保金做到按月发放，2003年市财政还调度资金460万元，新站区调度资金40万元用于周转，保证了城市低保金及时发放。市教育、卫生、房产、供水等部门还针对低保家庭制定了城市廉租房、子女上学、就医等优惠政策。瑶海区民政局结合工作实际，制定了《关于进一步规范城市低保工作有关问题的通知》、《瑶海区低保工作规范管理操作办法》，规定了16种情况不准享受城市最低生活保障待遇,并对困难家庭低保补助金分10类进行统一标准计算。庐阳区民政局为规范管理，统一印制管理、公示等表格,实行低保家庭一户一档，制定了《庐阳区城市居民最低生活保障工作规程》，对最低生活保障条件和其家庭实际收入的核定进行了进一步细化。
2003年末，我市市区非农人口116.99万人，享受最低生活保障30735户，保障人数80800人，其中，在职职工2446人，再就业中心下岗职工3304人，离岗人员6274人，离退休人员1672人，失业人员31652人，“三无”人员536人，其他人员34916人。人均补差50.62元，低保覆盖面6.91%。
（二）城市最低生活保障金收支情况
1、市级低保金收支情况。2003年，市财政城市低保金收入合计6474.28万元，其中：上年低保金指标结转691.28万元，省财政当年拔入4333万元，市财政年度预算安排配套1450万元。当年市财政指标下拔5274.95万元，其中拔3县财政1143.6万元，拔市辖区财政4131.35万元。市财政年末指标结余1199.33万元,结转下年使用。
2、市辖区低保金收支情况。除合肥经济技术开发区外，2003年市属6区财政共拔区民政低保金48574024元，其中：市财政拔入4131.35万元，区财政实际配套726.05万元。区民政部门低保金发放合计支出48348281元，当年区民政部门资金结余225743元。
二、调查发现的问题及原因分析
（一）低保金专户管理、核算不规范
1、区级财政均未按安徽省财政厅、民政厅《关于切实安排好城市居民最低生活保障资金的通知》（财社[2002]648号）要求将本级所需的城市最低生活保障金转入财政专户，而是将低保金由国库社会保障补助专户直接拨入区民政低保金专户用于发放。
2、区级民政部门管理的低保金专户不专，存在与其他民政资金混在一起核算现象。例如:瑶海区民政局在低保金专户中核算“星光计划”资金；部分街道当期未领取的低保金也未能及时收回入帐。庐阳区民政局低保金和救灾款同为一个专户，区财政拨入的低保金先在民政局机关基本存款户核算，后转入低保金专户，且两户都支付发放低保金；2003年７月,庐阳区民政局会计核算移交区会计核算中心统一核算后，会计核算中心将所有民政资金在一个基本存款户核算，另外庐阳区民政局低保金年末资金结余没有明细帐，含在机关事业结余中，不能准确反映低保金结余情况。以上问题不符合《安徽省城市最低生活保障实施办法》中关于低保金实行“专项管理，专款专用”和市财政局《合肥市城区居民最低生活保障金财务管理暂行办法》中关于“保障金必须与其它资金分清渠道设立专户，单独建帐，单独核算”的要求，同时也难以计算低保金存款利息。产生上述问题的原因一方面有关部门要求专项资金专户管理，另一方面财政等部门按照规定又不准单位在银行多设帐户。
（二）存在挤占、挪用城市最低生活保障资金的现象
1、庐阳区财政局国库社会保障补助专户2003年末城市最低生活保障金应有结余137万元，但该专户存款资金实际只有107万元，被其它社会保障资金挤占30万元。新站开发区方庙、长淮两街道共挪用低保金30733.7元，其中:方庙街道办事处2003年元月在低保金中列支特困户、优秀士兵等慰问费18900元；长淮街道办事处2003年由低保金专户存款中垫付慰问费等11833.7元。上述行为不符合国务院《城市最低生活保障条例》中“专项管理，专款专用”的规定。通过审计调查，市低保管理中心十分重视，至审计报告日，庐阳区财政局和方庙、长淮两街道已将上述问题全部纠正到位。
2、2003年10—12月，市及区民政部门将协保人员到期后的生活费合计969700元，按城市居民最低生活保障金的标准进行补助，并入《合肥市城市最低生活保障情况统计表》上报。从审计调查情况看，协保人员中确实有很多家庭符合条件可以享受低保，但相关部门操作不规范，缺乏申请、审批等相关手续，与国务院《城市居民最低生活保障条例》有关规定不符。
（三）档案管理工作有待统一和规范。从调查情况看,有些街道、社区对低保档案归集管理不够重视，档案资料内容简单、散乱，申请低保情况核查、补差标准确定等关键性的内容资料不齐全。另外，各街道档案资料留存内容也不统一，不利于对保障对象家庭的后续核查管理。产生这些问题的原因：一是截至审计日,有关部门尚未制定出台低保管理具体实施细则,全市没有形成统一的操作规范；二是基层低保员管理水平、专业素质不高。
（四）区级低保管理机构尚未完全设立，街道、社居委低保管理人员少，工作量大，制约了低保管理工作的深入。
1、市属6区民政局只有庐阳区成立了低保管理中心,配备了专职人员,其他区均未成立专门机构且低保工作人员兼做其他民政工作。
2、区级政府均没有将低保工作经费纳入同级财政预算，出现了低保管理工作做的越多、贴的钱越多的局面。
3、低保管理人员少，工作量大，收入低。在审计调查的明光路街道，一名街道低保员要负责管理968户低保家庭，一个社居委的管理人员要负责181户保障家庭的后续核查工作，另外每月的低保金造表、复核、发放工作不仅全是手工操作，而且时间紧、任务重。社区低保工作人员待遇低，特别是社居委社会保障协理员月收入只有260元，这些都挫伤了他们工作的积极性，低保管理人员中已出现思想情绪不稳定现象。
（五）补差水平低。我市2003年最低生活保障标准为190元，高于全国平均保障标准180元，全国人均补差56元，但我市人均补差仅51元。在随机调查的44户家庭中，经过差额补助后未达到人均190元的有18户。产生这种现象的原因，一是核查手段缺乏刚性,部分低保家庭中有隐形收入,而管理部门难以核实,没有足够的证据拒绝,因此在实际操作中,虽允许纳入保障范围,但未按差额补足。二是各级政府确实把低保金纳入到财政预算，但从预算执行情况看，有“列而不发”现象，只是以指标形式在财政帐上，坐等省市资金。三是地方财力有限,困难群体多,有意宽面保障，低标准补差,以寻求社会稳定。
(六) 配套优惠政策落实不到位。我市有关部门针对城市生活困难家庭制定了优惠政策,但这些优惠政策还不健全、不配套。医疗救助面窄,救助力度小,难解大病、重病危机，零星的教育救助难从根本上解决问题。审计调查安纺、省二建公司、三里街等困难群体相对较多又较集中的社区,如对困难家庭子女上学全部减免学杂费,则该学区内的学校将难以维持正常办学。调查中发现，导致城市家庭陷入贫困的最主要原因是疾病或残疾,贫困家庭最主要的经济负担是医药费和子女教育费。
(七)低保金有向救济金发展的趋势。审计入户调查中发现,有因天灾人祸家庭出现重大困难而享受低保现象。从同情的角度讲无可厚非,但从政策角度看,却突破了低保制度底线,加大了低保的负担。而享受低保人员则认为，在他们生活出现困难的时候,党和政府给予了救济。老百姓把低保与福利救济混淆的现象较为普遍。产生问题的原因:一是体制转型后,下岗失业、离退休人员交由社区管理,社会管理体制下移,社会救助的基础也落在社区,但在管理上“权不随责走”、“费不随事转”，社居委对辖区内出现的特困家庭因无其他救助手段，出于同情从低保金中予以补助。二是有关部门对低保金政策宣传力度不够,导致社会上一部分人认为低保金就是救济金。
三、几点建议
从审计调查情况看，市委和市政府高度重视城市低保工作，低保“阳光工程”已把党和政府的关怀送到每一个最需要帮助的家庭，与之相配套的相关政策制度也逐步完善。2003年全市共发放低保金4834.8万元，比2002年增加了49%，低保人数比上年增加了1.5万多人。同时也应该看到，我市低保管理工作无论在制度建设还是具体操作上，都有需要改进和完善的地方。为此，我们建议：
1、严格遵守国家相关制度规定，制定出台低保相关制度。认真落实低保政策是贯彻十六大精神和“三个代表” 重要思想的具体体现，各级政府务必高度重视，避免虚报、挤占、挪用低保金现象的发生。同时，立足于从制度上切实保障城市贫困人口的基本生活，根据合肥市实际情况，尽快出台切实可行的低保管理相关制度，推动我市低保管理工作的完善和有序运行。另外，建议从规范低保对象审批和档案管理入手,全市统一制定调查、审核、复核公示等各类表格和低保金领取证，做到保障对象帐、册、卡、证齐全，档案管理规范。
2、健全社会保障体系，完善配套政策措施。低保制度的实施仅仅使城市贫困家庭的基本生活得到了一定的保障,但这些家庭没有承担任何经济风险的能力,也没有承担除基本生存需要之外任何经济负担的能力，一旦遭遇生活突变或必须支付基本生存需求之外的支出,其贫困程度就会进一步加剧,甚至陷入永久性贫困。因此,政府及相关部门不仅要保质保量地做好低保工作,还要加大协调力度,把社会互助、医疗补助、子女上学优惠、廉租住房、职业介绍以及就业培训等配套的政策措施结合起来，共同落实低保扶助政策，充分发挥各类社会救助组织的作用，形成对低保城市贫困家庭的立体救助体系。
3、加强信息化建设，健全计算机管理网络。随着低保人数的增加,低保工作量的加大, 健全低保计算机管理网络尤为重要。通过计算机管理，工作效率可极大提高，低保管理人员可以从机械繁杂的事务中解脱出来，把主要精力放在低保对象的核查管理上。
4、强化专户管理，规范资金核算，争取社会化发放。对低保资金实行专户管理，是中央、省、市相关部门对低保金管理的具体要求，也是保证低保金足额及时发放的前提，各级财政、民政部门应当按规定设立低保资金专户，并按照预算安排保证资金及时到位。民政部门应积极联系金融机构，争取尽快实行社会化发放，这样既方便低保户，又减少了社居委工作量，降低行政成本，也防止了延时、挪用、截留等现象的发生。
5、健全工作机构,加大经费投入，提高管理人员素质。充实基层工作力量已成为当前低保工作迫切需要解决的问题,建议在区、街配置专门机构，社居委配置专业工作人员，把低保工作经费列入同级财政预算，加大经费投入，提高工作人员待遇，改善办公条件。加强对低保工作人员的培训,不断提高他们的政策业务水平,为低保工作的进一步开展提供强有力的组织保证。
6、协保人员到期后的生活费，按城市居民最低生活保障金 的标准进行补助，并入《合肥市城市居民最低生活保障情况统计表》上报的做法，不符合国务院《城市居民最低生活保障条例》的规定。建议取消种做法，对协保人员符合保障条件的按低保政策规范操作。
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