《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求“加强社会福利事业建设，完善优抚保障机制和社会救助体系，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动”。这是党的十六届四中、五中全会从构建和谐社会以及未来五年发展战略的高度对社会救助工作提出的新要求，也是突出地摆在各级政府及其职能部门面前亟待进一步深入研究和加快推进的重大课题。
    一、我市社会救助工作发展现状
    1、救助对象
    目前我市社会救助对象约有40多种，覆盖到传统弱势群体、历史遗留的特定对象以及经济结构调整和城市化进程中的各类困难人员。
      按身份划分：社会孤老残幼（城镇无劳动能力、无法定扶养义务人、无生活来源的“三无人员”）、城市生活无着的流浪乞讨人员、特殊民政救济对象（六十年代精简下放职工、六十年代精简职业制武警、企业军转干部、定居本地的上海下放户、百岁老人等）、优抚对象（军属、烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、革命伤残军人）、农村“五保户”、重残无业人员。
    按家庭收入划分：城镇家庭人均收入低于230元享受低保的职工家庭、三县家庭、人均收入低于150元享受低保的困难家庭，农村低保对象（庐阳区年纯收入1000元以下、包河区年纯收入800元以下）、失业无业人员家庭、家庭年人均收入低于625元的农村特困户。
    此外，还有享受救助帮困的各类困难人员，如：民政部门组织实施的实物补助对象、粮油帮困对象、灾民救济，医保、劳动、教委、农委、总工会、残联、慈善协会等各部门和社会团体组织实施的医保减负大病人员、职工就业特困人员、困难的农民、职工、学生、残疾人、失地农民、单亲家庭等。
    2、救助平台
    灾害救助：我市自然灾害频繁，近3年平均每年成灾面积约9.1万公顷,其中绝收面积3.4万公顷;受灾人口109万人,倒房2.82万间；直接经济损失6.04亿元，其中农业直接经济损失4.3亿元。2005年全市共发放灾民救助卡2.1万张,下拨春荒救济资金235万元、应急救灾款80万元，确保了全市灾民基本生活和灾区社会稳定。
    低保制度：我市于1996年7月在全省率先开展城市低保工作。2005年1-10月，全市共有410910户次、939733人次享受低保，共发放保障金6124.76万元，低保标准经五次提标现为230元/月，平均月补差65.2元,覆盖面为5.4%，其中下岗职工、失业人员困难家庭占44.2%。基本实现动态管理、应保尽保、分类施保。农村低保在包河区、庐阳区开展试点。
    五保供养：全市农村五保由省级财政按年人均400元补助。2003年我市在敬老院集中供养3172人，平均年供养标准为1687元/人；分散供养18231人，平均年供养标准为890元/人；2004年新增保障13338人。
    特困救助：2004年建立农村特困救助制度，省下达我市控制数为33147人，其中：长丰县15872人、肥东县8638人、肥西县7795人、市辖区842人。我市农村特困群众救助标准2004年为年人均130元，2005年提高到200元。全市城镇“三无”人员全部足额享受低保，并在街道（乡镇）每月领取80-90元生活困难救助。
    医疗救助：农村医疗救助工作在肥西县开展试点，城市医疗救助工作在瑶海区、包河区开展试点。卫生、总工会等部门组织实施医保减负和大病救助。
    优抚保障：全市现有各类优抚对象20568人，其中：军属8006户；烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属1095人；在乡老复员军人3395人；带病回乡退伍军人4665人；革命伤残军人3407人。优抚对象抚恤定补标准近年有较大提高，2001—2005年全市累计抚恤补助经费总额达4521.2万元，城乡优待金总额5941.2万元。
    救助管理：2003年8月1日实现城市流浪乞讨人员从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的重大转变。2005年1—10月全市共救助城市生活无着的流浪乞讨人员2717人次，其中少年儿童568人次。
    社会捐助：市慈善协会2003年8月成立，应到善款总额884.9万元，实际到帐784.9万元，累计支出544.8万元。市经常性社会捐助接收工作站2002—2005年共计接收捐赠衣物11.2万件。全市建立4个慈善超市，实行实物救助，按需帮困，市慈善超市2005年共救助特困群众4166户。
    教育救助：从2000年起，我市开始实施贫困家庭学生入学资助，中小学实行学杂费减免，高校帮困形成“奖（学金）、贷（学金和贷款）、勤（工助学）、补（助）、减（免学杂费）”五大措施。              
    特殊救助：为帮助解决城乡困难群众其他方面的特殊困难，我市还制定了城镇最低收入家庭廉租住房、法律援助等制度。低保家庭廉租住房政策（合政[2003]139号）主要是发放租赁住房补贴，标准是每人每月补贴60元。
    3、救助效益
    目前，随着多样化的救助帮困措施逐步到位，多层次的服务管理网络逐步健全，多元化的救助资金渠道逐步拓展，我市社会救助体系整体效应逐步显现，救助资源配置更加合理，救助效益进一步提升，群众受益程度不断提高，政府诚信度和群众满意率有了大幅提高，社会救助工作实现“三个转变”：在保障目标上，从单纯的生活救助向综合救助转变；在保障格局上，从单一的政府救济向政社结合、城乡整体推进转变；在保障模式上，从单项救助政策突破向制度化、系统化的体系建设转变。
    二、加快推进我市社会救助体系建设需研究的几个问题
    1、阶段性矛盾比较集中和复杂
    2005年市政府组织开展了全市困难群体大排查，对于大排查资料进行数理分析说明，当前我市社会救助阶段性矛盾主要表现在贫困人群数量较大、类型较多、成因复杂等多个方面。
    从困难群体总量看：本次排查结果显示，全市共有城市(镇)低保对象33771户、88577人（其中三县22756人），城市（镇）患大病的低收入家庭2584户、6702人（其中三县1645人）；农村五保对象29104户、31075人（其中散居五保户26007户、27978人，三县共有五保对象29463人），农村特困户27085户、79608人（其中三县75052人），农村患大病的低收入家庭4135户、13760人（其中三县12457人），合计共有各类困难群体总数219722人,占全市总人口的4.94%。全市困难群体总量较大，在总人口中的比例较高。
    从城乡困难群体构成比例看：城市(镇)各类困难群体占困难群体总数的43.35%,占非农人口总数的5.63%；农村各类困难群体占困难群体总数的56.65%,占农业人口的4.51%。农村各类困难群体所占比例更大，同时由于农村困难群体的救助标准和实际生活水平比城市(镇)困难群体低得多，实际困难程度更深。
    从困难群体致贫原因看：在城市（镇）低保家庭中：因病致贫10594户，占11.96%，因伤残致贫3193户，占3.6%，因失业致贫16844户，占19%，因子女上学致贫4145户，占4.69%;在农村特困户中:因病致贫34400人，占43.21%，因伤残致贫19305人，占24.25%，因缺乏劳动力致贫13620人，占17.1%，因家庭负担过重致贫10112人，占12.7%。综合以上数据，因病和失业是城市（镇）困难群体最主要致贫原因,因病因残是农村困难群体最主要致贫原因。解决失业问题和全面开展城乡医疗救助具有相当的重要性和紧迫性。
    从社会救助覆盖面看：截至2005年6月底，已享受城市(镇)低保、农村五保和农村特困救助三种政府救助的分别为88700人、25786人、33147人，合计147633人，对比本次排查中符合救助条件的实际人数，可见城市（镇）困难家庭基本做到应保尽保，而农村特困户中仍有46476人没有得到救助，政府救助的覆盖面需要进一步扩大。
    从困难群体变化趋势看：一是随着经济发展和就业形势的好转，我市现有困难群体中一部分家庭会逐步摆脱贫困，但相当部分在短期内仍难以靠自身能力走出困境；二是由于经济转轨、社会转型、城市化、老龄化进程加快、收入差距拉大，一些新的困难群体正在形成，如在全市城市（镇）困难家庭中就有失地农民12836人、单亲家庭4016户、60岁以上贫困老人11485人；三是困难群体救助需求日趋多元化，除吃、穿、住等基本生活需求外，贫困家庭的医疗难、子女上学难、打官司难等问题更加突出。
    2、管理体制和运行机制亟待进一步健全
    部门之间缺乏有效沟通。由于社会救助涉及到多个主管部门以及劳动、医保、卫生、总工会等相关部门，加上各部门之间没有形成制度化、经常化的沟通机制，在一定程度上出现了政策衔接不够、信息沟通不够、标准统一不够、措施针对性不强以及救助申请程序非常复杂等现象。政出多门影响了资源的整合和救助的效果。
    机构力量明显不足。民政部门是社会救助的政府主管部门，全市市、县（区）、乡镇（街道）三级现有民政行政人员381名，其中年龄在50岁左右的占70％以上，专科以下学历占80％，且80％以上属党校毕业；基层民政设置不合理，各乡、镇（街道）民政机构全部撤销，只设一名民政助理员，一无机构、二无设备、三无经费。“民政任务有增无减，民政人员有减无增”使得县区民政（社会救助）工作推动难，乡镇民政（社会救助）工作落实难。
    管理方式不够科学。在这种体制下，社会救助工作谁出政策，谁做事，然后就争资源，这样容易强化部门本位主义。在资金筹集方面，社会团体和组织谁募集，谁使用，既没有做到“筹支分离”，又缺少有效监督。
    3、救助政策亟待进一步完善
    救助标准需要进一步体现合理性。社会救助标准相对单一，对残疾人、无劳动能力者和就业者基本上使用同一标准，使救助针对性不强,需要在救助标准的设计上体现多样性。我市低保标准与最低工资之间也需逐步衔接。
    救助措施需要进一步体现衔接性。生活、医疗、教育、住房四大救助政策之间，由于出台背景不同、时间不同，特别是主管部门不同，存在简单搭车现象。不少政策都与低保挂钩，造成低保家庭救助政策叠加，低保“含金量”稍大。各类救助之间相互补充不够。
    救助投入需要进一步体现均衡性。由于县区政府财力相差较大，导致社会救助政策的执行在区域出现不平衡；随着城镇失业人员增加和农村贫困人口增多，在现行的财政负担方式中，困难县区财政压力较大。所以县区强烈要求尽快改革资金负担方式，避免县区或乡镇之间因资金问题造成救助政策执行宽松不一，甚至出现瞒报、漏报贫困户的现象。
    4、工作手段亟待进一步加强
    核查家庭收入较难。现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍，家庭收入情况非常复杂；加之缺少有效的信息采集手段，社会信用体系不健全，社会救助相关部门之间信息资源分割，所以准确界定救助对象很难。目前我市家庭收入核查主要依靠街道和居委会干部用较原始的方法入户调查，尽管街道、居委会干部为调查取证做了大量工作，并通过张榜公布等手段接受社会监督，但家庭收入核实不准的现象仍然无法避免。
    缺少监督检查机制。很多不规范行为得不到有效制约，救助工作产生的争议和矛盾逐渐增多。
    法制基础较为薄弱。目前我市救助工作主要依据部门文件操作，有些规定已经过时。社会救助工作的新形势新发展，呼唤及时出台地方性法规，形成较为全面的社会救助法规体系。
    三、加快推进我市社会救助体系建设的对策建议
    坚持以“应保尽保”作为政策基本目标，以“分类救助”作为政策拟制原则，以“促进就业”作为政策发展导向，凸现“民生保障”，加快整体推进。
    1、进一步加强组织协调和机构建设
    从决策的科学性和政策的统一性出发，变目前松散型的协调方式为整合型的协调方式。建议尽快成立实体性的社会救助工作领导协调机构，由涉及社会救助工作的各业务主管部门、相关部门以及社会团体的主要负责人组成，定期召开会议，协调联动，确保社会救助政策统一、管理有序、发展规范。各县区成立相应机构，统一名称，强化协调职能。
    加强基层社会救助机构和队伍建设。在街道、乡镇设立社会救助管理所，在人事编制和财政资金上给予政策支持，保证必需的机构、人员和工作经费，及时开展业务培训，全面实行持证上岗，逐步提高社会救助规范管理和优质服务水平。
    2、进一步健全运作机制
    在理顺管理体制的基础上，进一步依托社区，做到“一口上下”。坚持社会救助对象“一个口子向上申请、一个口子向下发放款物”。当前的重点是在调动各方积极性的基础上，努力使各种救助数据在街道乡镇做到“一个口子统计”，通过加强街道、乡镇的社会救助服务功能，使之成为政府救助和社会帮困各类信息资源的“集散地”。加快街道、乡镇社会救助计算机网络平台建设，为“一口上下”提供技术手段。
    建立规范有效的核查机制。继续坚持“三榜公布”等行之有效的制度，积极探索居民民主评议等民间核查方式。建议有关部门着手研究社会救助网络信息资源共享的办法，逐步实现民政、劳动、医保、教育、卫生、房地、工商、税务、总工会、慈善协会等部门和团体网络资源共享。积极探索研究建立申请社会救助对象个人资信联检制度。建议邀请人大、银行、法院等部门和单位联合商议试点办法，形成操作简便、准确可靠的收入和财产核查制度。
    建立对救助资金的监管机制。加强对社会救助资金流向和使用情况的监督力度，切实保证社会保障资金的合理使用；规范各类捐赠和募集活动，定期审计、公布资金使用情况；积极推行救助金由银行统一发放，逐步减少现金发放。结合村务公开、居务公开、政务公开，使社会救助工作成为“阳光工程”。
    3、制定合理的救助标准
    尽快研究社会救助标准的结构调整。按照民政部提出的“分类施保”的要求，结合我市实际情况，通过对救助对象、内容、标准的科学分类，将各项救助政策措施和相关社会保障政策有机衔接，针对困难群体不同的状态、不同的困难，以不同形式，实施区别救助。在政策设计上，逐步使救助标准呈现“斜坡式”特征，避免政策“断裂”。
    城市居民最低生活保障工作要加强动态管理，推进分类施保，做到“应保尽保”。建立健全低保资金投入机制，并根据物价指数的波动适时调整补助标准，逐步做到低保标准与最低工资之间的合理衔接。对低保对象中的老弱病残人员，实施综合性救助。对就业年龄段内有劳动能力的对象，完善救助和就业联动机制，适当考虑提高就业人员本人（包括非正规就业）的低保标准。我市目前“补差”规定对于就业人员没有扣除就业成本，实际降低了职工本人的低保标准，这不利于促进就业。同时，研究对低保人员就业后实行低保金分段递减、渐进推出的可行性，以便鼓励低保对象积极就业和如实申报收入，逐步消除“吃低保”现象。积极推进并全面实施农村居民最低生活保障制度,缩小城乡保障面差距过大的矛盾，力争到2010年基本建立城乡一体、比较规范的低保制度。
    农村五保对象建立以财政资金为主要经费渠道的供养方式，做到应保尽保,到2010年分散和集中供养的五保对象年人均供养标准分别达到1500元和2000元以上。从2006年起平均每年提高10%，力争到2010年市辖区（开发区）五保集中供养率达到100%，三县五保集中供养率达到60%。尽快实现全市城市“三无”对象由政府兜底安置集中供养。
    在完善基本救助基础上加强专项救助。建立和完善医疗救助制度，落实资金，积极推进，并做好与农村新型合作医疗、城镇职工医疗保险制度的衔接。建议医疗救助与病种适当分开，适当提高医疗救助标准，并尽快将长期患慢性病医疗费用支出过大影响基本生活的低收入家庭人员纳入医疗救助。积极推进教育救助、住房救助和法律援助。教育救助的重点是义务教育阶段对象，其学杂费的救助或减免额度要适当增加；在住房救助上建议对低收入家庭给予住房补贴，扩大廉租房制度的覆盖面。
    4、建立资金支撑保障体系
    加强规划，调整财政支出结构。结合公共财政体制改革，确保救助经费稳定投入，并根据我市经济发展和财政支出情况，合理递增。
    建立市、县区两级资金平衡机制。运用资金调控手段，对经济困难和贫困人口过多的县区、乡镇建立转移支付等形式的资金补助，保证各县区救助工作平衡发展。
    加大社会帮困资金筹措力度。建议从政策上、资金上鼓励社会组织、企事业单位和个人捐赠、资助。
    5、加强相关配套措施和法规建设
    加快社会救助法规建设，提高依法行政水平。尽快出台《合肥市社会救助办法》，并对现行的救助政策作进一步的归并、梳理、修正和完善。拟制大病重病医疗救助、社会募集、捐赠等配套性规章。各有关职能部门加大社会救助行政执法责任制的力度，改善执法条件，建立执法队伍。
（作者单位：合肥市民政局)