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合肥推进阳光和谐拆迁工作调研报告

中国·合肥门户网站  www.hefei.gov.cn 2011年12月05日  作 者:决策咨询网
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近年来,随着各地城市化、工业化进程的不断推进,拆迁引发的矛盾和问题日益突出。2006年以来,合肥市委市政府审时度势,坚定地选择了新型工业化、城镇化的发展道路,实施了“大发展、大建设、大环境”战略,我市拆迁安置工作迎来了快速推进的新时期。截至2010年底,全市累计完成拆迁面积1253.8万平方米,涉及6.77万户群众。已安置总面积260.2平方米,涉及群众2.32万户,取得了好、稳、快的工作效果,有力地保障了我市新型工业化、城市化的快速推进,改善了拆迁群众的居住条件,没有出现因拆迁引发的大规模、群体性上访事件。对此,我们进行了专题调研。

一、我市推行阳光和谐拆迁的主要实践与成就

近几年来,针对全市拆迁安置工作的新形势新任务,我市坚持依法拆迁、阳光操作与走群众路线并举,紧密围绕拆迁工作中的政策、拆迁、安置等三大关键环节,致力改革创新,探索实践了许多有效做法,取得了综合成效。

(一)实行“先拆违、后拆迁”,强化了拆迁工作的社会环境建设。违法建设作为城市建设管理中最突出、最复杂、最集中的矛盾之一,吞食着城市有限的公共资源和发展空间,制约了城市发展后劲与综合竞争力,助长了投机取巧的不良民风和社会风气,腐蚀着社会良知和社会道德,同时也是拆迁工作中遇到的最大顽疾之一。20057月,市委市政府深思熟虑,果断决策,采取全社会动员、党政机关和党员干部带头,以城市规划为主导、合理安排拆违阶段和工作步骤,合理分工、完善查处违法建设保障措施以及坚持“拆、建、管”相结合、建立长效管理机制等坚决有效措施,打响了一场为期一年多的“大拆违”攻坚战,全市共拆除违法建设1380万平方米,实现了零补偿、零冲突和零事故。“大拆违”破解了城市建设的一大痼疾,拆除了人们心里的一片藩篱,同时也拆出了政府的公信力和执行力,拆出了群众对城市发展的信心和愿望,赢得了群众的广泛理解与支持。在随后的拆迁安置工作中,我市始终坚持“先拆违、后拆迁”政策,对遇到的违法建设一律实行零补偿,得到了社会的广泛认可。

(二)实行“统一分级管理”,初步建立了新型的拆迁安置管理体制。传统的拆迁安置管理,实行的是谁用地、谁拆迁、谁安置的管理模式,客观上造成了拆迁安置主体多元化、政策多样化、方式方法简单化以及拆迁当事双方信任上的缺失,成为拆迁安置工作中诸多问题的体制性因素。对此,我市从改革拆迁安置管理体制入手,实行政府主导下的统一分级管理体制,全市所有项目拆迁安置由市政府统一管理,实行建设发展项目“净地施工”、开发项目“净地出让”制度,并按照“权力下放、重心下移、责权统一”原则,实行市、区政府分级管理,由市政府全面负责全市拆迁安置的综合管理和资金保障,主要负责法规政策制定、信访案件复核、拆迁人员培训、重大拆迁项目和拆迁问题的协调处理以及拆迁证照最终审核确认。区政府主要负责拆迁安置的行政许可、行政裁决、具体组织实施以及拆迁信访维稳工作,有效发挥了市和区政府两个方面的积极作用,形成了全市拆迁安置工作合力。

(三)实行“一把尺子量到底”,统一了全市拆迁安置政策管理。过去,由于多种原因,在同一城市的不同县、区,甚至同一县、区的不同区域,不同程度地存在着拆迁安置政策上的差异。有的为推进拆迁工作,对既定政策的执行实行“前紧后松”,特别是对后期剩余的少数住户,常采取提高补偿标准或应诺一些过高条件的处置办法,引发群众攀比,形成恶性循环,人为增加了拆迁安置工作难度。对此,我市对全市拆迁安置政策实行统一管理。明确规定,对国有土地房屋拆迁,按照合法有效的建筑面积实行“拆一安一”。本着改善群众居住条件精神,对住宅类安置房的套型面积与拆房面积不一致的,安置时在使用面积“增加5平方米”至“减少3平方米”的范围内予以增减。对拆迁户人均面积低于我市最低拆迁安置保障标准的予以补齐。采取异地产权调换的,根据安置点的距离远近,给予1040%的安置面积补偿;对征用集体土地的房屋拆迁,认定人均60平方米的建筑面积为有效面积,按征地转户在册人口每人30平方米建筑面积进行置换安置,并允许每人再优惠增购15平方米,避免了因拆迁政策不一带来的拆迁工作难度。

(四)实行“集中实物安置”,保护了广大拆迁群众的现实利益。货币补偿和产权调换是拆迁安置的两种通用方式。对于拆迁主体来说,由于前者相对后者操作起来简便易行,且安置可变成本少,成为拆迁主体的首要选择。而对拆迁群众来说,以拆除已有房屋为代价,一次性获得了一大笔现金。有的不善理财的“暴发户”便出现过度消费行为,有的甚至沦为“无房户”,成为社会的潜在不稳定因素。加之现行房地产价格的变动因素,群众用取得的货币补偿款,很难在市场上购买到合适住房。对此,我市从维护群众的现实利益出发,实行产权调换的集中实物安置。其中,对城市危旧房改造项目拆迁,按照商业开发住房建设标准,实行就近集中安置。对社会公益及征地项目拆迁,实行异地集中安置,有效解决了拆迁群众的住房需求,破解了高房价给拆迁工作带来的负面影响,维护了群众利益,缓解了拆迁矛盾,得到了社会的广泛认可。

(五)实行“三榜公示、两级审核”,强化了公开操作和民主监督。过去,暗箱操作、弄虚作假、人情补偿问题屡见不鲜,引发群众强烈不满,是导致拆迁难的又一个重要因素。对此,我市探索建立了具有地方特色的“三榜公示、两级审核”制度,分别在社居(村)、街道(乡镇)和市区“三榜公示”被拆迁人的住房和人口情况,受理群众举报。市和区政府分别组建了由建设、规划、国土、房产、公安、财政、监察、审计和财政等9个部门参加的市、区两级“房屋拆迁证照确认小组”,制定了《合肥市大建设房屋拆迁安置补偿认定程序实施意见》,按照“公示一批、确认一批、结算一批”的原则,对上报的“三榜公示”程序和拆迁安置户资料进行联合复核确认。市级在区级联合复核确认基础上,实行终审确认,并以确认结果作为市与区政府结算拆迁安置经费的依据。2006年至去年底,全市通过该项制度累计确认安置面积334万平方米、安置户数19652户,同时取消不符合安置面积126万平方米、不符合安置户数4046户,核减率分别为27.49%17.07%,维护了社会公平,降低了拆迁安置成本。

(六)实行“群众的事情群众办”,践行了党的群众路线的工作方法。建设拆迁特别是旧城改造项目拆迁,代表和体现的是群众意愿。一切为了群众、一切依靠群众应是拆迁安置工作的一项根本宗旨。对此,我市充分发挥区政府的群众工作优势和战斗堡垒作用,通过公开拆迁安置批准文件、宣讲拆迁安置政策,建立拆迁户亲情档案,帮助联系搬家公司、出租房以及为身患重病、残疾人家庭搬迁等多种方式,把服务、温馨和诚意融入拆迁全过程。与此同时,将“要不要拆”、“怎样拆”等重大事项交由群众作主。有的就拆迁安置细则召开听证会或居民代表大会,倾听并吸收群众的合理意见与诉求。有的以村民选举方式,成立拆迁改造项目村民自治小组,主动收集群众意见、宣传拆迁政策、做好群众工作,真正做到“拆不拆”由群众说了算;具体拆迁时,有的群众老党员自发组织一些老同事、老朋友,积极宣讲拆迁安置政策,开展思想政治工作;安置点建设时,有的就小区选址、规划设计、安置方案等有关事项在群众中进行广泛听证,达成共识,保障了拆迁安置工作的顺利推进。

(七)实行“拆迁安置民生工程”,发展了广大拆迁群众的根本利益。拆迁安置不仅是一项建设工作,同时也是一项社会工作和民生工作。对此,我市坚持把危旧房、棚户区和城中村改造等城市建设以及经济建设项目拆迁,作为改善百姓生活条件、实施扶危济困、促进科学发展的一项民生工程来抓,努力让拆迁群众共享城市建设和经济发展成果。为此,我市要求各区政府要选择交通便捷、周边配套完善区域,按照花园式标准,精心设计、建设拆迁安置小区;将高层、小高层的公摊比例分别控制在17%15%以内,多余公摊面积由区政府承担;在小区规划、建设时,按安置面积的5%配套建设商业用房,交由所在街道或社居委经营,收入弥补拆迁群众的物业费、二次供水费和电梯费等项开支;免收安置房产权调换费、办证登记费、印花税、工本费以及上市交易土地收益金,减免房屋维修基金,让拆迁群众成为城市建设和经济发展的早期受惠群体。

(八)实行“社会统筹保障”,维护了广大拆迁群众的长期利益。拆迁后的工作安置和生活保障关系群众切身利益,我市十分重视拆迁群众的生产生活保障,先后出台了一系列相应政策,坚持做到四个“一律”,用制度保障了拆迁群众的生产生活。一是建立“农转非”制度。将符合条件的拆迁群众一律纳入城镇非农人口管理体系;二是建立养老保障制度。将符合条件的拆迁群众一律纳入全市社会养老保障体系。拆迁群众自男满60周岁、女满55周岁的次月起,可按月领取最低基本生活保障金,并随城市居民最低生活保障水平的调整而调整;三是建立医疗保障制度。将拆迁群众一律纳入城镇居民医疗保障体系,实行社会统筹医疗;四是建立再就业保障制度。对符合条件的拆迁群众,年龄在16周岁以下的,按每人1.2万元标准发放抚养费;16周岁以上(含16周岁)的,按每人1.2万元标准发放自谋职业补助费,同时一律纳入城镇就业服务体系,实行优先就业。

二、我市推进阳光和谐拆迁工作的主要经验启示

合肥市推进阳光和谐拆迁的实践表明,拆迁安置工作连接着拆迁群众和拆迁主体,服从、服务于城市建设与经济发展,纵观我市近几年来推进阳光和谐拆迁的实践,至少彰显了以下三点有益的启示。

一是必须推进“廉洁、高效、和谐”建设,全面彰显拆迁工作的时代主题。做好拆迁工作是推进工业化、城市化建设进程的重要保障,是促进人民群众共享改革发展成果的民生工程。当前,工程建设领域腐败易发多发、拆迁工作中恶性事件时有发生,已成为公认“大难题”。推行拆迁工作的廉洁、高效、和谐建设,对于保障群众利益、推进建设发展、维护社会稳定、促进社会和谐具有十分重要的现实意义,应当成为开展拆迁安置工作的一项基本要求和基本方针,成为拆迁安置一切工作的自觉行动。

二是必须推进公开、公平建设,有效解决“民不患寡而患不公”的问题。民不患寡而患不公,体现了群众对社会公平、公正的合理诉求,是指导群众行为的正确的世界观和价值观。拆迁安置工作应当顺应这一社会的主流思想和群众的根本愿望,切实将公开公平融入各项工作和工作的各个环节,自觉确立公开公平的工作理念,坚持公开公平的有效举措,探索公开公平的方式方法,不断提升公开公平建设的能力和水平,努力打造公开公平的拆迁安置环境,推动拆迁安置工作的顺利开展。

三是必须坚持还利于民、让利于民,在让群众共享发展成果上凝心聚力。拆迁安置工作既是一项建设工程、民生工程,也是一项经济活动,既体现了实现好、发展好群众利益的民本意识,也反映了坚持市场交换原则的群众诉求。因此,开展拆迁工作应将二者有机地统一起来,在维护社会公平公正、保持拆迁安置工作可持续发展的同时,坚持还利于民、让利于民,努力谋求维护好群众的现实利益,实现好群众根本利益,发展好群众的长远利益,充分调动群众支持、参与拆迁工作的积极性、主动性和创造性,保证各项建设与发展的快速推进。

、当前我市拆迁安置工作存在的主要问题及原因分析

总体来看,经过几年来全市上下的共同努力,我市拆迁安置工作构建了管理新体制,开创了工作新局面,提升了保障建设与发展的新能力。“廉洁、高效、和谐”的拆迁形势加速发展,“爱我合肥,建设家乡”的社会氛围逐渐形成,项目拆迁速度大幅提升并一直保持在较高水平。同时,也因有效消除了违规安置补偿这一因素,拆迁成本大幅降低。据有关统计,我市的道路建设拆迁成本由以前占工程建设总投资的50%,下降到了现在的27%,取得了明显的综合成效。但在调研中我们也发现,我市拆迁安置工作也还存在着一些应引以重视的新情况新问题,主要表现在以下三个方面。

一是集体土地上外来农业人口的安置补偿矛盾较大。多年来,本市外及跨县区的一些外来人口,私下通过买卖宅基地或购买房屋方式,在我市集体土地上拥有了住房,出现了“一户两宅”的现象。也有一些上述外来人口放弃原籍,举家将户籍迁入了现住地,户籍性质仍为“非农”,出现了农业人口户籍的跨区域流动。根据我市拆迁安置政策规定,19821015日前迁入的外来人口,视为征地转户人口,享受拆迁安置,之后迁入的外来人口不予安置,因此产生了较大的拆迁矛盾。应该说,我市的上述政策规定具有合法性和一贯性。如果让上述两类外来人口享受拆迁安置政策,一方面,可能出现多次享受拆迁安置政策的问题,造成社会新的不公平公正;另一方面,受现实利益驱使,将导致农业人口户籍的大规模不合理流动。出现此类安置补偿矛盾的主要原因,一是我市宅基地管理以及集体土地上的房建管理不够规范,导致了“一户两宅”现象的出现。二是农业人口户籍管理不够规范,导致了农业人口户籍的无序流动。

二是国有土地上非住宅类房屋的安置补偿矛盾较大。非住宅类房屋拆迁是拆迁安置补偿中的一个特别群体。这个“特别”集中体现在此类房屋价值高、区域地段性强、级差地租大。我市对国有土地上非住宅类房屋拆迁,是按照政府制定的基准价格实行货币补偿。由于基准价格的定价机制未能完全实现市场化,产生了较大的拆迁补偿矛盾。对此,最近,我市已根据《征收条例》出台了具体的实施意见,其中规定货币补偿按照市场分类评估确定补偿基准价格,如按此规定执行,此类拆迁矛盾将得到有效化解。此外,各区也正在研究非住宅房产产权调换安置的可能性。由于非住宅房屋价值具有很强的区域、地段性,增加了产权调换中的选址和安置难度,可能还会产生新的矛盾。

三是拆迁安置房建设明显滞后,存在较大的社会稳定隐患。我市实行集中实物安置政策后,95%以上的拆迁群众选择了产权调换安置。截至2010年底,在已经市级复核确认的334万平方米安置面积中,已经实现安置的为260.2万平方米(见附表),安置率为77.9%。综合还有约一半的拆迁项目尚未进行最终审核认证确认的因素,全市拆迁安置小区建设任务仍然很重。造成拆迁安置小区建设滞后的原因,主要是安置房前期选址用地、规划设计、工程建设以及三榜公示、市区证照审核确认等工作环节存在较大的提速空间。

2006年至2010年合肥市拆迁安置情况一览表

 

包河区

庐阳区

蜀山区

瑶海区

 

拆迁

安置

拆迁

安置

拆迁

安置

拆迁

安置

拆迁

安置

基础设施建设

653.1

92.1

95.4

37.8

105

33.3

76

41.2

929.5

204.4

其他

37.9

-

44.5

7.2

147.9

3.6

94

45

324.3

55.8

单位:万平方米

由于拆迁安置房建设的明显滞后,既延长了拆迁群众在外过渡的生活时间,难以及时安居乐业,影响了正常的生产生活,也增加了政府对群众超期安置的过渡费支出,增加了拆迁安置成本。同时,有的项目拆迁,由于拆迁证照审核确认程序尚未结束,无法兑现拆迁补偿,影响了群众正常的生产生活,引发群众信访,是影响社会稳定的一个重要隐患。

四、解决新形势下拆迁安置中存在问题的对策思考

开展拆迁安置工作,是推进城市化、工业化进程的必然选择,是提高城市综合功能、提升城市承载力与辐射力的必由路径,是改善群众生活居住条件的现实需要,同时,也是保障我市经济社会科学发展的一项重要工作。开展拆迁安置工作的重要意义,决定了这是一项长期的重要工作,必须抓紧、抓好、抓出成效。

1、要加强基础工作,不断提高拆迁工作的保障能力。要站在拆迁安置工作的全局高度,针对已经出现和可能出现的新情况新问题,认真开展基础工作建设。当前,应主要抓好三项工作。一是加强农村宅基地和集体土地上的房建管理,维护宅基地和集体土地上的房建管理工作秩序。二是加强农业户口的户籍管理,保证农业人口户籍的合理流动。三是开展拆迁安置基础数据信息库建设,构建全市拆迁安置电子数据信息的公开查询平台,在长期接受群众监督的同时,为安置审核确认工作及时提供依据,有效防止重复甚至多次享受拆迁安置政策等问题的发生,维护社会的公平公正。

2、要加强调查研究,及时发现和有效解决新情况新问题。要加强对拆迁安置中出现新情况新问题的调查研究,坚持以历史的观点、发展的思路和公正的原则,研究探索解决问题的有效方式方法,不断加强管理、完善政策,及时有效化解新生的拆迁安置矛盾,进一步优化拆迁安置环境,广泛凝聚起推进全市拆迁安置工作的各方合力。

3、要加快安置小区建设,实现让拆迁群众早日乔迁新居。要把拆迁安置房建设放到更加重要的位置,认真做好项目选点布局、规划设计和房型设计等安置小区建设前期工作的统筹,做到谋划在前,操作在先。要切实提高三榜公示和区级证照审核工作效能,加快落实拆迁群众的安置补偿,稳定群众拆迁后的生产生活。努力通过优质高效的安置小区建设,有效缩短拆迁群众的在外过渡时间,让拆迁群众尽早搬入美丽温馨的家园,过上安定幸福的生活。

4、要注重总结推广,发扬光大已经取得的成功经验做法。近几年来,在我市推进阳光和谐拆迁工作进程中,各级各部门坚持改革创新精神,探索实践了许多有益做法,积累了宝贵经验。例如,在拆迁登记审核中,全面实行了“三榜公示、两级审核”制度。在拆迁动员中,有的地方探索实践了以民主选举方式成立“拆迁改造项目村民自治小组”的民主管理方法,有的地方还探索实践了建立拆迁安置“亲情档案”等群众工作方法。这些创新经验做法具有很强的时代性、针对性和实效性,值得深入总结、全面推广或加以延伸运用。要在总结、推广、运用已有经验的同时,注重并善于从鲜活的工作实践中,提炼出富有时代性的管理理念、规律性的工作方针和创造性的方式方法,不断丰富和深化对拆迁工作管理的认识,借以指导和推进新的实践,努力打造具有合肥特色的阳光和谐拆迁工作品牌,为实现“廉洁、高效、和谐”的拆迁安置工作目标而群策群力,不懈努力。