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合肥公共财政改革发展调研报告

中国·合肥门户网站  www.hefei.gov.cn 2011年12月05日  作 者:决策咨询网
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公共财政是指在市场经济条件下,主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式,是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配,并将收入用于政府公共活动支出,为社会提供公共产品和公共服务,以保障和改善民生,促进经济社会统筹协调发展。公共财政的核心是满足社会公共需要。

十一五以来,我市坚持把服务发展、保障民生作为财政工作的出发点和落脚点,创新推进投融资体制、预算管理、资产资金管理等一系列重大改革,有效破解了建设与发展中的难题,为全市经济社会发展作出了突出贡献。十二五时期,是我市深入贯彻科学发展观、加快现代化大城市和现代产业基地建设,朝着在全国有较大影响力的区域性特大城市迈进的关键时期,也是我市经济社会发展的重要战略机遇期和黄金发展期。站在新的历史起点上,如何进一步加快公共财政建设,进一步支持全市经济社会又好又快发展,成为摆在我们面前一个重要而又现实的课题。

一、合肥市公共财政建设情况

 (一)财政实力显著增强

建立并完善财政统收制度,创新建立涉税信息平台,推进综合治税,不断完善市区分税制体制,有效调动了各级增收积极性。十一五期间,全市财政收入年均增长29.5%,五年累计实现1502亿元,是十五3.6倍,占全省的比重由2005年的20%提高到2010年的23%。地方财政收入年均增长35.1%,五年累计实现783亿元,是十五4倍。全市财政支出由2005年的73亿元增加到2010年的318亿元,五年累计完成财政支出1006亿元,是十五4.1倍。

(二)调控能力显著提升

围绕全市建设发展大局,进一步整合资金,完善政策,建立了统一规范、科学透明的财政支持工业、自主创新、现代农业和现代服务业四大政策体系,五年累计投入支持经济发展资金201亿元,政策兑现实行窗口申报、阳光操作,充分发挥了财政政策的调控效应和财政资金的引领作用。在全省率先创新推出开发园区工业投资项目免收费政策。创新设计发行滨湖春晓中小企业发展集合资金信托计划,引进高特佳等创业投资基金,有效缓解中小企业融资难问题。面对国际金融危机影响,积极制定实施规模以上企业增产增销奖励政策,认真落实结构性减税政策,有力促进企业投资和扩大消费。全力推进四下乡、两换新,五年累计销售下乡及以旧换新产品61.5万台(辆),累计兑付资金3.4亿元,平均每户农户享受财政补贴500元。

(三)民生保障力度空前

2007年启动实施民生工程建设以来,先后组织实施12项、28项、36项、33项民生工程,财力投入逐年增加,四年共投入90多亿元,年均增幅达68%,近500万群众直接受益。城镇居民可支配收入提高到19051元,农民人均纯收入提高到7118元。社会保障体系进一步完善,城镇居民基本医疗保障政策实现全覆盖,新型农村合作医疗实现覆盖100%乡镇,农业人口覆盖率98.9%,农村低保、农村五保供养和城乡医疗救助全面推开。财政促进就业政策体系进一步完善。被征地农民养老保障实现应保尽保。医疗卫生体制改革稳步推进,社区卫生服务机构实现全覆盖。义务教育阶段学生学杂费全面免除。五年累计建设保障性住房491万平方米,改造危旧房和城中村468万平方米。

(四)财政改革进一步深化

创新推进政府投融资管理体制改革,建立了政府融资统一决策、统一管理、规范执行、有效监督的管理体制,五年融集资金364.36亿元,有力支持了城市主次干道、出城口道路、畅通一环、城市高架桥等一大批城乡重大基础设施建设,使合肥正在成为全国重要的区域性综合交通枢纽城市。全面推进国库集中收付制度改革,清理撤销市直行政事业单位银行账户878个,划缴财政管理资金22亿元,市本级实现所有预算单位预算内、外资金和单位往来资金纳入国库集中支付,县区全面实现会计集中核算向国库集中收付转轨改革。创新税源管理方式,开展税源普查,搭建涉税信息平台,首次实现市直30家部门涉税信息集中共享,为加强税源监控、维护税收秩序及促进财政收入增长提供了有力支撑。深化预算管理改革,单位收支全部纳入预算管理,基本支出预算实现了定员定额管理,项目支出推行预算评审论证制度和预算追加听证制度。全面编制绩效预算。制定并实施行政事业单位资产统一调配、管理制度,逐步推进预算管理与资产管理相结合。不断扩大政府采购范围,推行阳光采购,先后建立了市直单位公务用车定点加油、定点维修、定点保险和市直机关定点印刷、日常办公用品定点采购、定点宣传公告等采购制度,采购范围由货物类向工程类、服务类延伸,采购规模由2005年的21亿元扩大到2010年的176亿元,增长7.4倍,五年累计完成政府采购预算572亿元,节约财政资金141亿元。

(五)财政监督进一步加强

财政收支全部纳入了制度管理范围,不断完善财政资金运行事前、事中、事后监督。深入开展党政机关、事业单位、社会团体、国有及国有控股企业小金库专项治理,着力构建长效管理机制。扎实开展会计监管,全面实现会计人员社会化管理,建立了会计人员和会计机构信用等级评价机制,在企事业单位广泛推行会计电算化,企业内部控制制度逐步建立。会计人员教育、培训、选拔机制逐步健全,培养了一大批适应新时期需要的中高级会计人才,全市会计从业持证人员突破10万人。

二、我市公共财政建设存在的主要问题

(一)财政收支矛盾仍将在一定时期内凸显

尽管近年来财政收入增长较快,但随着工业化、城市化进程的加快推进,各方面支出需求快速增长,财政保重点、调结构、惠民生、促改革等支出压力也越来越大,财政收支矛盾仍将突出。从收入方面看,国家继续实施结构性减税政策以及房地产调控,财政收入增长的不确定因素较多从支出方面看,加大农业、水利等基础设施建设投入,加快经济结构调整和经济发展方式转变,推进教育、医疗卫生、社会保障等重点领域改革,应对通胀,偿还政府债务,改善民生都需要进一步加大财政投入。加上各项法定支出刚性增长要求,财政支出压力不断增加。

(二)政府统筹财政资金的能力有待进一步提升

目前,我市政府预算体系还不完整,除公共预算外,国有资本经营预算、政府性基金预算以及社会保障预算都有待完善,政府收支尚未全部纳入预算规范管理,制约了政府统筹配置财力资源的能力。同时,预算决策与分配机制还不尽科学,各部门争资金,争项目,重投入、轻产出现象还比较普遍,而一旦预算争取下来后在执行过程中又存在进度慢,效率低的情况,造成资金紧张与损失浪费并存。同时,开展预算绩效管理尚缺乏强有力的法律约束和制度保障,财政支出绩效评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用都未得到充分体现。

(三)财政支持经济发展的方式手段有待创新

随着国家加快经济结构调整、大力支持战略性新兴产业发展以及中部地区崛起战略、皖江城市带承接产业转移示范区、国家创新型试点市、合肥经济圈等一系列政策的叠加,在为我市加快建设与发展带来重要机遇的同时,也使财政支持经济发展的任务更加艰巨。支持经济转型发展和结构升级,离不开政府的引导,但仅仅依靠或主要依靠财政投入却难以发挥财政政策和资金的杠杆作用。目前我市财政投入,与社会资本、金融资源结合的还不够,多层次的投融资体系尚未建立,政府性投资的乘数放大效应不足,影响了财政政策与资金的综合效力,尤其是面对合肥市跨越赶超、加速崛起的新形势,财政支持经济发展的手段亟需进一步创新。

(四)基本公共服务的保障水平有待提高

突出表现在,民生改善程度和社会事业发展水平与城乡居民日益增长的需求尚有差距。一是资金投入仍然不足。由于基础较为薄弱,历史欠账较多,来自中央和省级财政资金有限,多元化投入机制尚未建立,投资的主渠道仍然以市县政府的财政投入为主,造成投入相对不足。二是城乡社会发展水平还不均衡。公共资源主要集中于城市,农村社会事业发展相对滞后,差距较大。如我市农村社区服务设施经费投入不足,特别是乡镇农村社区服务体系不完善,社区公益服务场所和村(居)民公共活动场所较少,导致农村社区服务功能偏弱。三是完善社会保障制度任务繁重。未来若干年内,我市老龄化率将进一步提高,养老保险、医疗保险资金面临较大支付压力,各项社会保险待遇水平的稳步提高以及历史遗留问题的逐步解决,也将进一步加大基金支出压力。

(五)公共财政管理机制仍需进一步完善

推行预算公开评审是建设公共财政,促进科学、民主理财,提升预算决策科学化水平的重要举措,对于提高预算编制质量非常重要。去年我市首次进行试点,取得了较好的社会反响,但目前我市尚未建立预算公开评审的机制和制度,专家库、项目库等配套建设亟待完善。同时预算公开还需要在规范的基础上加快推进。另外,我市部门预算、国库集中支付、政府采购以及公务卡等财政改革还有待进一步推进,全面向县区推开。

三、我市推进公共财政建设的总体要求

(一)公共财政建设的基本功能

从公共财政的性质及其在经济社会发展的作用看,公共财政具有三大基本功能:

一是满足社会公共需要功能。市场经济条件下,公共财政要是为全社会提供公共产品和公共服务,体现整体公众利益。也就是说,凡是市场机制能够完全调节的地方,财政一般不得介入,以免妨碍公平竞争,浪费政府财力,只有在市场失灵的领域,财政才有介入的必要。作为政府履行职能的重要手段之一,财政不仅是一部分社会资源的直接分配者,也是全社会资源配置的调节者。

二是法治规范功能。公共财政是法治财政,一方面强调政府要按照市场经济规则要求依法规范透明理财;另一方面,由于市场利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,需要财政加强监督和管理,以规范财经秩序、促进社会主义市场经济健康发展。

三是宏观调控功能。公共财政是政府实施宏观调控的重要杠杆。在市场机制调节出现严重缺陷或不足时,政府可以综合运用预算、税收、转移支付、政府采购、贴息、补助等手段,发挥财政政策见效快、导向作用大、配置资源较为合理的特点,对经济运行实施宏观调控,其主要作用:调控经济运行,通过实施特定的财政政策,促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现,促进经济持续健康稳定增长;优化资源配置,促进经济结构合理调整;调节收入分配,通过财政的收支活动,对各个社会成员收入在社会财富中所占的份额施加影响,保持社会的相对公平和稳定。财政的收入分配功能主要通过税收调节、转移性支出(如社会保障支出、救济支出、补贴)等手段来实现。

(二)公共财政建设的总体要求

党的十七大报告明确指出,要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。结合合肥现阶段基本市情,综合经济实力还不强,财政收入规模还不大,公共服务保障能力还有待进一步提高,因此,当前及今后一个时期我市推进公共财政建设的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,以改善民生为导向,培植壮大财源,优化支出结构,建立健全财政体制机制和政策体系,充分发挥财政职能作用,着力推动合肥科学发展、跨越发展、和谐发展、绿色发展。

按照上述思想,重点围绕一个中心,建设五个财政。围绕一个中心,就是围绕组织收入这个中心,进一步加强税源培植与服务,提高依法征管的质量与效率,努力堵漏挖潜增收,做大财政蛋糕,为公共财政支出提供财力保证。建设五个财政,即:

1、建设发展财政站在全市角度理财论政,主动研判形势,服务大局,超前谋划,充分发挥财政显示终端作用,发现问题,解决问题,不断完善政策支持体系,大力促进经济发展方式转变和结构调整

2、建设民生财政以公共性为取向,以均等化为主线,进一步优化支出结构,集中更多的财政资源保障和改善民生,重点向困难地区、困难基层、困难群众倾斜,加快基本公共服务均等化步伐,保障全体人民共享发展成果

3、建设绩效财政从重投入向重产出转变,全面推行预算绩效管理,完善绩效预算编制,加强项目支出绩效评价工作,逐步健全专家决策和绩效问责制度,坚决贯彻绩效优先原则,实行以结果为导向的财政资金分配方式,切实提高财政资金使用效益

4、建设阳光财政不断完善政府采购、部门预算、国库集中收付等现代预算管理制度,总结完善“开门预算”模式和经验,加快建立健全预算公开评审和公示机制,加强预算公开制度建设,推进预算信息公开

5、建设法治财政以法治的思想和精神为指导,建立健全财政法规制度,规范理财程序,约束理财行为,强化财政监督,不断提高依法理财的能力和水平。

(三)公共财政建设的目标任务

根据公共财政建设总体要求,我市公共财政改革与发展的目标是建立起体制机制充满活力、支出结构合理优化、管理制度科学规范、监督问效透明有力的公共财政体系。按照这一目标,主要从收、支、管、调四个方面对财政管理方式进行创新与完善。

一是建立适应市场经济发展要求的收入制度建立科学完善的税收制度和规范的非税收入管理体系,以更加完善的税源管理促进财政收入稳步增长,着力完善与经济发展同步增长、相互协调、双向促进的财政收入稳定增长机制。

二是调整并优化财政支出结构。更多地提供教育、卫生、社会保障等公共产品与服务,以更加优化的支出结构支持社会事业和谐发展,着力完善责任明确、运行高效、约束有力的支出管理机制。

三是加强并完善财政管理。将公平、公正、公开、透明、规范等公共管理理念贯穿到财政运行的全过程,以更加科学的财政管理促进管理绩效不断提升,着力完善科学精细、规范高效、有利于科学发展的财政管理体制机制。

四是增强对经济运行的调节能力。灵活运用税收、转移支付、预算支出等政策工具,创新资金投入方式,以更加有效的财税政策支持经济加快发展,着力完善服务大局、调控有力、规范透明的财政调控机制。

四、完善我市公共财政建设的对策建议

(一)培育壮大财源,为建设与发展奠定坚实基础

1、完善财政收入体系。建立健全双向约束机制,将税收贡献作为招商引资、一事一议扶持政策的重要条件,积极引进对我市税源贡献大、资源占用少的项目,培育壮大新兴财源。密切跟踪国家税制改革动向,积极研究应对国家扩大增值税征收范围,调整个人所得税征收政策,房产税、资源税改革试点情况,确保税收稳定增长。继续深化非税收入改革,清理整顿非税项目,逐步建立结构合理、科学规范的非税收入体系。

2、依法加强收入征管。完善税源管理联动机制,健全财税库银征管协调机制,大力推进财税库银税收收入电子缴库横向联网。完善涉税平台运行机制,建立税收协作控制制度。全面清理税收优惠政策,坚决制止和纠正违规减免税费等行为,促进税收应收尽收。加大非税收入预算管理力度,积极推进非税收入国库集中收缴,不断扩大国有资本经营收益收缴范围。

3、健全收入增长激励约束机制。深入开展财政收入形势预测,完善财政收入分级次、分部门目标考核评价体系,巩固财政收入质量。健全财税联席会商制度,创新税收征管方式,切实把经济发展的成果体现到财政收入上来,保持财政收入长期稳定较快增长,实现在中部六省乃至全国省会城市中争先进位。

(二)创新财政扶持方式,促进经济社会持续健康快速发展

开展财政政策绩效评估,根据发展要求及时修订完善,提高政策的有效性和执行透明度,探索设立产业投资基金,创建多层次的投融资体系,通过贴息、担保、股权投入等多种方式,充分发挥财政资金的杠杆作用,撬动更多民间资本和金融资源参与产业发展融资,支持我市自主创新、战略性新兴产业以及现代服务业等加快发展。

1、进一步支持推进自主创新。不断完善财政支持自主创新政策,大力支持高新技术产业化和科技进步,支持企业自主研发和各类工程技术研究中心、企业技术中心建设。进一步改进扶持方式,完善重大项目一事一议制度,优化财政有偿资金的使用管理,切实提高扶持效果。积极组建创业风投基金,支持科技创业和科技型中小企业发展壮大。进一步拓宽融资渠道,试点开展专利权质押贷款工作,大力引导社会资金参与企业融资。加大科技人才队伍建设投入,引进两院院士、创业海归、自主培养各类专业技术人才,建成区域性人才高地,构筑良好的创新人才结构体系。通过政府采购,加大对新能源、新材料等自主创新产品的支持。

2、进一步支持培育发展战略性新兴产业。坚持把培育战略性新兴产业作为促进产业结构升级、提升产业竞争力的重要突破口,统筹资金,扶优扶强,重点支持我市电子信息、新能源、新能源汽车、新材料、节能环保、生物医药、高端装备、公共安全等先导性产业发展,推动一批极具增长潜力的战略性新兴产业群加快形成,打造全国重要的具有国际影响力和竞争力的新型平板显示基地以及全国重要的电子信息国家高新技术产业基地、新能源产业基地、新能源汽车产业基地及公共安全产业基地。

3、进一步支持现代服务业加快发展。通过财税政策降低服务行业政策准入门槛,扩大服务业政策扶持范围,引导总部经济、金融、商贸流通、餐饮、会展、软件、动漫、服务外包、大型连锁商业等现代服务业加快发展,形成全国区域性金融、物流、会展、商贸、文化、旅游、服务外包等七大现代服务业中心。加强生态保护和节能降耗,重点支持节能产品推广应用和节能技改项目建设,鼓励清洁生产和循环利用。

(三)着力优化支出结构,提高公共服务保障水平

1、坚持有保有压,有促有控,加大保重点压一般的力度。按照建设公共财政的要求,不断增加对公共服务领域的投入,重点加大教育、科技、文化、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、生态环境等民生方面的投入,积极推进基本公共服务均等化。在保障重点的同时,坚决控制一般性支出,严格按照党政机关厉行节约有关要求,切实压缩公务购车用车、公务接待费、出国()经费等支出,降低行政成本。

2、大力实施民生工程。建立健全民生投入的长效机制,鼓励引导社会资金参与民生建设,形成政府主导、社会广泛参与的多元化投入模式。建立健全民生项目库制度,全面推行民生项目立项审核与适时退出的选择机制。稳步扩大民生工程实施范围,提高保障标准,扩大民生普惠面。进一步健全工作协调推进机制,规范民生工程基础管理,完善政策体系,加大政策宣传,强化资金保障,抓好各项民生工程的落实。探索创新民生工程项目后续管养机制,着力增强民生工程实施效果,不断提升人民群众的生活质量和幸福指数。

3、协调推进社会事业全面发展。拓宽教育经费筹措渠道,建立多元化教育投入机制,推动义务教育学校标准化建设和义务教育均衡发展,加快实施国家学前教育体制改革试点市建设,支持特殊教育和民族教育发展,推进职教基地和省级示范应用型高校建设。大力支持科技创新,加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的区域创新体系。创新财政支持文化产业发展方式,重点培育动漫、演艺娱乐、现代传媒等经营性文化支柱产业和文化骨干企业发展。统筹城乡医疗管理,以建立覆盖城乡的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系为目标,切实加大财力投入,全面深入推进医改工作。积极稳妥开展公立医院改革试点,加快形成多元化办医格局。进一步扩大基本医疗保障覆盖面,研究探索政府购买医疗保障服务,满足群众多元化的健康需求。继续加大财政投入力度,完善财政奖扶政策,促进体育、计生等社会事业全面协调发展。

4、千方百计扩大就业。实施更加积极的财政扶持就业政策,改善公共就业服务,健全公共就业服务体系,提高社会就业水平。合理划分市、区两级就业资金管理职责,有序推进就业资金和管理事务重心下移。积极应对工业化、城市化、老龄化带来的就业新问题,坚持以创业带动就业,着力解决劳动力素质与岗位不相适应带来的结构性矛盾,强化公共就业平台建设,促进农村劳动力有序转移。进一步改变职业技能培训方式,依托全市各类职业教育资源,大力推进校企联合开展订单式培训,加强紧缺性技能人才培训。充分发挥财政资金导向作用,建立完善财政支持创业就业政策绩效评估体系,优化创业发展环境,构建创业发展平台,放宽创业准入门槛,落实税费优惠政策,扎实做好创业促就业活动。继续支持零就业家庭4050人员、残疾人员等就业困难群众就业援助工作,通过公共就业平台和信息化建设,逐步提升就业服务能力,推进基本公共就业服务均等化。

5、完善社会保障体系建设。建立健全财政促进社会保障事业发展投入机制,建立和完善社会资本、民间资本社会保障事业投入机制,逐步实现社会保障资金来源的多元化。重点加强城乡一体化社会保障制度建设,加快建立覆盖城乡的基本养老保险制度,稳步推进事业单位养老保险制度改革,扩大新型农村养老保险试点范围,实现城乡医疗保障制度的顺利衔接,积极完善社会保险扩面和转移衔接工作,逐步提高社会保险统筹层次和保障水平。进一步完善新型社会福利、社会救济、社会优抚体系。支持加大保障性住房建设力度,推进公共租赁住房、廉租房、经济适用房建设和棚户区、危旧房和城中村改造,切实保障人民群众基本住房需求。深入推进收入分配制度改革,进一步提高居民收入在国民收入分配中的比重。

6、提升社会管理保障水平。加快推进社会管理改革创新,进一步深化政法经费保障体制改革,健全分级分类保障机制,着力提高政法部门经费保障水平。加大食品医药质量安全和企业安全生产监管的支持力度,支持防灾减灾、公共安全事件监测预防体系和社会治安综合防控体系建设,保障人民群众生命财产安全。进一步加强财政应急保障体系建设,加大财政应急管理投入和保障力度,探索建立应急保障预算,完善财政应急保障政策措施和运行机制,不断提高人民群众的安全感和满意度。

(四)加大三农投入,加快推进城乡统筹发展力度

1、建立稳定的财政支农投入增长机制。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,坚持财政支出优先支持农业农村发展,固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发、水利建设等农业基础设施建设,耕地占用税税率提高新增收入全部用于农业发展。创新财政支农投入引导机制,逐步形成多元化的支农投入格局。

2、支持现代农业发展。采取贷款贴息、以奖代补、先建后补等多种方式,集中资金,突出支持优质粮油、养殖、蔬菜、瓜果等优势主导产业发展。以现代农业发展项目为平台,加大支农资金整合力度,引导和支持发展高产、优质、高效、生态、安全农业,加快发展设施农业和农产品加工业,促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。推进农业科技创新,健全农业社会化服务体系,扶持农业产业化龙头企业和农民专业合作社发展,加快推进农业产业化步伐,提高农业经营组织化程度。

3、加快推进社会主义新农村建设。按照城乡经济社会发展一体化的要求,加快社会主义新农村建设,改善农村生产生活条件。加大小型农田水利设施建设投入,改善农业基础设施条件,提高农业综合生产能力。加大农村饮水安全工程、道路、沼气建设投入,实施农村清洁工程,开展农村环境综合整治,提高农民生活质量。加强农业综合开发,重点支持高标准农田建设示范工程、现代农业综合开发示范区建设和农业综合开发一条龙项目建设。科学整合各类涉农资金和项目,统筹推进村镇建设和村庄布点,高标准建设农村新型社区。加快集体林权制度配套改革和国有农场、林场体制改革,稳妥推动农村土地整治整村推进试点,提升新农村建设水平。

4、深化农村综合改革。开展城乡一体化综合改革试点,完善促进县域经济和小城镇发展的公共财政制度。规范引导土地流转,探索进城农民承包地和宅基地有偿流转退出机制。深化村级公益事业建设一事一议财政奖补制度,扩大奖补范围和规模,健全村内公益事业建设投入长效机制。加快乡镇政府职能转变,完善为民服务全程代理制。

(五)全面深化财政改革,健全公共财政管理体制

1、健全政府预算体系,全面反映政府收支方向和结构,增强政府统筹能力。按照完善社会主义市场经济体制的要求,加快建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。将应当统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算,将具有专款专用性质的政府性基金纳入政府性基金预算。社会保险基金预算相对独立。根据经济社会发展和政府宏观调控的需要,加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度,通过预算编制形成资金合力。

1)完善公共财政预算。按照强化税收、规范收费的原则,不断提高税收收入占财政收入的比重,提高公共财政收入质量。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,不断增加公共服务领域投入,优先保障和改善民生。建立健全预算绩效管理和公开评审机制,不断提高财政支出效益。

2)推进国有资本经营预算。完善国有资本经营预算收支政策,研究规范国有资本收益范围,合理确定国有企业利润收缴基数和上缴比例,进一步研究细化国有资本经营预算支出范围,合理安排国有资本经营预算支出。积极扩大国有资本经营预算试行范围。

3)规范政府性基金预算。按照财政部规定的基金项目范围和收支科目编制本级政府性基金预算,准确预测基金收入,清晰反映各项政府性基金收入来源以及政府性基金支出的总量、结构与方向,准确预测基金收入,项目支出细化到具体事项,保证政府性基金预算的完整和准确。

4)细化社会保险基金预算。完善社保基金编制办法,收入预算要综合考虑统筹地区上一年基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素,支出预算要综合考虑社会保险享受对象人数增减变化情况、统筹地区经济社会发展状况以及社会保险对象待遇水平变动幅度等因素。

2、构建绩效导向型公共财政,切实提高财政资金使用效益。牢固树立用钱必问效、问效必问责、问责效为先的绩效管理理念,建立以结果为导向,以绩效管理为核心,以制度和机制建设为保障,以改善管理、优化资源配置、提高公共服务水平为目标,运转高效的全过程预算绩效管理制度体系,使财政资源配置更加优化,财政资金使用更加有效。

1)全面加强预算绩效目标管理。构建起事前绩效导向、事中绩效管理和事后绩效评价三位一体的格局。部门(单位)编制年度预算时,根据财政部门编制预算的要求、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划,确定年度申报项目,设定绩效目标,编制预算绩效说明书,制订清晰、量化、便于考核的绩效指标,同时根据所要达到的目标对资金需求进行准确测算,资金预算编制要贯彻节约原则。财政部门依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门事业发展规划等对部门提出的绩效目标进行审核,重点对预算项目的必要性、可行性、有效性,绩效目标和指标设置的科学性,申请资金额度的合理性,以及为完成绩效目标所计划采取的管理制度措施等绩效情况进行审核论证。经论证评估绩效较好的项目优先安排预算资金,不按规定要求编制和绩效低的项目不予安排预算资金。

2)加强绩效跟踪管理。预算执行过程中建立绩效监督检查机制,加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查,定期采集绩效信息并汇总分析。预算执行绩效与绩效目标发生偏离时,及时向相应主管部门报告,并采取措施予以纠正。探索实行绩效拨款制度,变简单追求支出进度为追求绩效完成进度。

3)实施支出绩效评价。预算执行结束后及时对预算完成情况进行绩效评价。预算单位对预算执行情况进行自评,向预算部门提交绩效报告;预算部门按照财政部门要求组织开展绩效评价,向财政部门报送绩效评价报告;财政部门对预算部门的绩效评价工作进行指导、监督和捡查,并对报送的绩效评价报告进行审核,提出意见反馈预算部门。可根据需要选取预算数额较大、社会影响较广、具有明显公共效应的重大项目,实施财政重点评价或再评价。

4建立绩效报告制度。各预算部门定期向同级财政部门、下级财政部门定期向上级财政部门提交预算绩效报告,说明预算绩效的完成进度、存在问题、纠正措施和下一步工作重点。财政部门定期向同级人民政府报告重大项目绩效评价情况。特别是要建立绩效信息公开机制,逐步公开预算绩效信息,主动接受社会监督。

5)建立绩效问责机制和运用机制。本着谁用款、谁负责原则,对在预算编制和执行过程中,由于故意或者过失导致预算绩效管理未达到相关要求,以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的县区政府、各级预算部门(单位)及其责任人员,实行绩效问责。把绩效评价结果作为下一年度编制和安排部门预算的重要依据,优先考虑和重点支持绩效评价结果好的部门项目,对绩效优的县区政府、预算部门(单位)给予表彰和奖励;相应减少绩效评价结果差,包括预算执行进度低于规定标准的部门项目和资金安排,取消无绩效和低绩效项目。

3、健全财政体制机制,调动各级增收节支积极性

1)进一步完善市区财政体制。适应城市规模进一步扩展的要求,合理划分市区两级城市建设与管理的事权与财权,促进城市管理重心下移,增强区级财政在属地范围内的财政职能。整合专项转移支付项目,规范和创新专项转移支付管理模式,加强激励引导和绩效评价,引导县区政府将财政资金向基本公共服务领域倾斜,促进基本公共服务均等化。

2)深化乡财县管改革。全面界定乡镇财政职能,规范乡镇财政垂直管理。加强乡镇财政预算管理,健全项目资金协调监管机制和村级财政性资金管理机制。加强乡镇财政基础设施建设和队伍建设,促进乡镇财政迈入发展新轨道。

3)不断完善以部门预算、国库集中支付和政府采购制度为主的公共财政支出管理改革。修订完善基本支出定额标准体系,加强项目库建设,试编资产预算,实现行政事业单位资产管理与预算管理、财务管理的有机结合。深化国库集中收付制度改革,将市本级财政专户资金纳入集中支付范围,推动县区将所有预算单位、所有财政性资金全部纳入集中支付范围。稳步扩大公务卡结算项目和范围。深化政府采购制度改革,进一步完善政府采购预算,继续扩大政府采购范围,实施促进自主创新和节能环保的政府采购政策,发挥政府采购支持经济转型发展的政策功能。

4)加强政府债务管理。按照权责一致的要求,以规范地方政府投融资平台为重点,理顺政府性债务管理体制,将地方政府性债务收支统一纳入预算管理。加强融资平台融资管理,建立健全地方政府性债务风险预警、新债控制、存量化解、到期偿还等激励约束机制,逐步形成与地方经济发展相适应的规模适度、管理规范、运行高效、监管有力的地方政府投融资机制,实现财政可持续发展。

5、加强财政“两基”建设。健全财政专项资金存放商业银行方式改革,将专项资金银行账户管理与商业银行对我市经济发展的贡献度相挂钩,促进商业银行加大对我市经济发展的支持力度。强化财政基础数据归集应用,健全支出标准体系,加强项目库建设管理,加快金财工程建设和一体化财政管理信息平台应用,夯实财政管理基础。细化财政管理操作规则,优化财政业务工作流程,建立沟通顺畅的工作机制,提高财政内部管理效率。开展规范化乡镇财政所(分局)创建活动,突出职能建设、业务建设、队伍建设和设施建设,不断提升乡镇财政管理效能。

(六)推进财政法治建设,进一步强化财政监督

1、完善财政制度体系。努力将财政收支的所有环节全部纳入制度管理,围绕依法行政、依法理财、建设法治财政的目标,规范财政执法行为,加强财政执法监督,不断提高依法理财的能力和水平。建立健全执法质量考评制度,全面落实财政执法责任制,严格执行过错责任追究,加大财政违规违纪行为查处力度,促进依法行政。深入开展财政法制宣传教育,建立健全财政干部学法用法制度,进一步提高依法行政能力。

2、健全财政监督体系。建立健全预算编制、预算执行、监督检查、绩效评价四位一体的监督管理新机制,实现财政监督覆盖所有政府性资金和财政运行全过程。着重围绕促进结构调整、自主创新、资源节约、环境保护等关系经济社会发展重大财税政策执行,以及涉及人民群众切身利益的重点民生资金开展监督检查,确保财政政策资金发挥最大效益。继续深入开展小金库治理,建立完善长效机制。稳步推进绩效监督。进一步建立健全县(区)乡财政监管机制。探索对全市各级预算单位的综合监管,进一步延伸财政监督触角。

3、加强会计管理。积极培养与国际会计准则接轨会计人才,不断推进我市企业执行会计准则与国际财务报告准则持续趋同工作。全面推进会计管理信息化,积极推广会计从业资格无纸化考试,实现会计人员管理网络化、信息化。加强会计业务培训和职业操守教育,加大对涉及国计民生、基础设施、能源交通、节能环保、公用事业等重点领域、重点行业和重点企业的会计信息质量检查。大力实施会计人才战略,积极探索会计人才培养的方式方法,着力培养和造就一批精通业务、善于管理、熟悉国际惯例、具有国际视野的高素质复合型会计人才。

4、推进预算信息公开。预算信息公开是社会各界高度关注的焦点,更是加强预算自身管理的内在需要,对于规范公权力、预防腐败、打造阳光财政都具有极其重要的意义。

1)建立预算公开评审论证制度,对预算公开评审的范围、内容、程序以及要求和结果运用进行明确,打破部门预算编制过程的循环闭圈,通过组织人大、政协以及相关专家、专业技术人员对申报项目进行公开评审,引入外部决策与监督,吸收专家意见和建议,切实提高预算编制的科学性。

2)完善预算信息公开工作机制,做好预算信息主动公开工作,各级财政主动向社会公开经本级人大审议批准的政府总预算、决算,及时公开预算执行情况,特别是三公经费以及涉及民生的专项支出情况,各主管部门做好本部门预算信息公开工作,逐步细化、增加公开内容。特别是要建立绩效信息公开机制,逐步公开预算绩效信息,主动接受社会监督。